DEUXIÈME SECTION
DÉCISION
Requête no 55789/19
Feza ALMAZ contre la Türkiye
et 3 autres requêtes
(voir liste en annexe)
La Cour européenne des droits de l’homme (deuxième section), siégeant le 19 novembre 2024 en une chambre composée de :
Arnfinn Bårdsen, président,
Saadet Yüksel,
Pauliine Koskelo,
Jovan Ilievski,
Anja Seibert-Fohr,
Davor Derenčinović,
Stéphane Pisani, juges,
et de Hasan Bakırcı, greffier de section,
Vu les requêtes (nos 55789/19 et trois autres) dirigées contre la République de Türkiye et dont quatre ressortissants de cet État, Mme Feza Almaz, M. Adem Yavuz Kaya, M. Beyhan Yalçın et Mme Filiz Koçak Demir (« les requérants »), ont saisi la Cour en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention ») aux dates indiquées dans le tableau joint en annexe,
la décision de porter à la connaissance du gouvernement turc (« le Gouvernement ») les griefs concernant liberté de réunion et d’association et de déclarer les requêtes irrecevables pour le surplus,
les observations des parties,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Les présentes requêtes concernent des sanctions disciplinaires telle qu’un blâme (pour Mmes Feza Almaz et Filiz Koçak Demir) ou un avertissement (pour MM. Adem Yavuz Kaya et Beyhan Yalçın). Ces sanctions ont été infligées aux requérants, fonctionnaires en poste à Ankara, à raison de leur participation, à l’appel de la Confédération des syndicats de fonctionnaires (Kamu Emekçileri Sendikaları Konfederasyonu, ci-après « la KESK ») à laquelle était affilié le syndicat dont ils étaient membres, à une action de cessation du travail d’une journée organisée en signe de protestation contre « les pratiques répressives et violentes du Gouvernement » à l’occasion des manifestations du parc de Gezi à Istanbul. Les requérants se plaignent d’une violation de l’article 11 de la Convention.
2. Les requérants sont nés en 1964 (M. Beyhan Yalçın), 1969 (Mme Feza Almaz), 1975 (Mme Filiz Koçak Demir) et 1977 (M. Adem Yavuz Kaya). Ils résident à Ankara. Ils ont été représentés par Me S. Karaduman, avocate.
3. Le Gouvernement a été représenté par son agent de l’époque, M. Hacı Ali Açıkgül, ancien chef du service des droits de l’homme au ministère de la Justice de Türkiye.
4. Les requérants sont des fonctionnaires de la municipalité de Mamak, un district d’Ankara. Leur emploi est régi par la loi no 657 sur les fonctionnaires de l’État. Au moment des faits, ils étaient membres du Syndicat de tous les employés des services municipaux et de l’administration locale (Tüm Belediye ve Yerel Yönetim Hizmetleri Emekçileri Sendikası ou TÜM BEL-SEN, ci-après « le syndicat »), un syndicat qui regroupe des personnes employées sous le statut de fonctionnaire dans les administrations territoriales et qui couvre, avec 43 sections et 12 bureaux provinciaux, l’ensemble de la Türkiye. Ce syndicat est affilié, au niveau national, à la Confédération des syndicats des travailleurs de la fonction publique (KESK), et, au niveau international, à l’Internationale des services publics (ISP) et à la Fédération syndicale européenne des services publics (FSESP). L’objectif du syndicat, tel qu’il est énoncé à l’article 2 de ses statuts, est notamment de promouvoir un syndicalisme démocratique au service des aspirations et des revendications des personnes qu’il regroupe ; l’article 2 expose par ailleurs un certain nombre de buts et objectifs correspondant à des activités menées dans les domaines de la politique, du droit, de l’économie et de la culture.
5. Le 16 juin 2013, le syndicat décida d’organiser une journée de mobilisation. Le texte de l’appel adopté à cette fin se lit notamment comme suit :
« Afin de protester contre les pratiques répressives et violentes du Gouvernement face à la réaction démocratique légitime visant à protéger le parc Taksim Gezi d’Istanbul, pratiques qui ont occasionné des blessures pour des milliers de personnes – membres de notre syndicat pour certaines – et provoqué la mort de quatre de nos concitoyens,
Conformément à l’article 4 (« Objectifs de la Confédération ») des statuts de la Confédération, lequel dispose comme suit :
« La société a son mot à dire dans les processus décisionnels ; elle prône un service public équitable, gratuit, de qualité, accessible et de langue maternelle dans la sphère publique, qui soit le plus indépendant possible de l’État et du marché. Partant du principe que le travail, créateur de toutes les valeurs matérielles, est la valeur suprême, et forte de la conscience que la lutte syndicale est un aspect de la lutte pour la démocratie et la liberté, la Confédération vise :
(...)
b) à protéger et à développer les droits et intérêts économiques, démocratiques, sociaux, politiques, juridiques, culturels, professionnels, légaux, personnels de ses membres et de tous les travailleurs, dans leur vie professionnelle comme dans les autres domaines de l’existence ;
c) à lutter pour la pleine réalisation de tous les droits et libertés fondés sur les instruments universels des droits de l’homme et découlant du droit international et des conventions (...) »,
Conjointement avec la DİSK [Confédération des syndicats des ouvriers révolutionnaires], la TMMOB [Union des chambres des ingénieurs et architectes de Türkiye], la TTB [Union turque des médecins] et la TDHB [Union des dentistes turcs],
Les membres de nos syndicats affiliés [ont décidé] que, le matin du 17 juin 2013, ils liraient des déclarations sur leurs lieux de travail, feraient des annonces à la presse dans les principaux centres de toutes les provinces et s’abstiendraient de rejoindre leur poste de travail, utilisant ainsi le pouvoir qui est le leur en tant que prestataires de services publics. »
6. Le 17 juin 2013, les requérants, répondant à l’appel susmentionné du syndicat, s’abstinrent de rejoindre leur poste de travail.
7. Le 14 novembre 2013, après que leurs dépositions eurent été recueillies, les requérants se virent infliger, pour absence du travail sans autorisation le 17 juin 2013, les sanctions disciplinaires d’avertissement (pour MM. Adem Yavuz et Beyhan Yalçın) ou de blâme (pour Mmes Feza Almaz et Filiz Koçak Demir, au motif qu’elles étaient en état de récidive). Les requérants saisirent les tribunaux administratifs d’Ankara d’un recours en annulation des sanctions disciplinaires prononcées à leur encontre.
8. Les faits et procédures concernant chacun des requérants peuvent être résumés comme suit.
9. Le 14 novembre 2013, la requérante Mme Feza Almaz se vit infliger une sanction pour absence du travail sans excuse et sans autorisation. Au lieu de l’avertissement prévu pour un tel manquement par l’article 125 § 1 A b) de la loi no 657, c’est la sanction de blâme qui fut retenue, conformément au § 2 du même article, selon lequel une sanction plus sévère est prononcée en cas de récidive.
10. Le 10 septembre 2014 la 6ème chambre du tribunal administratif d’Ankara rejeta une demande en annulation formée par l’intéressée. Le jugement rendu par la chambre à cet égard se lit notamment comme suit :
« (...) Il est entendu [que l’intéressée] s’est abstenue de se présenter à son poste de travail le 17 juin [2013]. Elle voulait protester ainsi contre l’intervention prétendument répressive et violente du gouvernement dans les événements du parc Taksim Gezi, c’est-à-dire qu’elle poursuivait un but qui dépasse le cadre de l’activité syndicale.
Dans ces conditions, dès lors qu’il apparaît que si [l’intéressée] ne s’est pas présentée à son poste de travail le 17 juin [2013], c’était, à la suite de la décision prise par le syndicat dont [elle] est membre, pour protester contre l’intervention prétendument répressive et violente du gouvernement dans les événements du parc Taksim Gezi, et dès lors qu’un tel objectif n’entrait pas dans le cadre de l’activité syndicale et que la situation en cause ne relevait pas du champ d’application du droit de réunion régi par la [Convention européenne des droits de l’homme], le délit de non-présentation au poste de travail sans excuse et sans autorisation dans le cadre d’une décision syndicale est établi. Dès lors que [la requérante] avait déjà reçu une sanction d’avertissement pour le même fait et que cette sanction était devenue définitive, il n’y a pas d’illégalité dans la décision infligeant un blâme à la requérante. ».
11. Le 26 mai 2015, le tribunal administratif régional d’Ankara rejeta l’appel formé contre cette décision par Mme Feza Almaz. Le 16 décembre 2015, le même tribunal rejeta un recours en rectification dont l’intéressée l’avait saisi.
12. Le 12 février 2016, Mme Feza Almaz introduisit une requête individuelle devant la Cour constitutionnelle. Elle se plaignait d’atteintes à ses droits à un procès équitable, à un recours effectif, à l’égalité, à la liberté d’association et à la liberté syndicale.
13. Le 12 décembre 2013 14 novembre 2013, le requérant M. Adem Yavuz Kaya se vit infliger la sanction d’avertissement pour absence du travail sans excuse et sans autorisation, conformément aux dispositions de l’article 125 § 1 A b) de la loi no 657.
14. Le 17 septembre 2014, la 12e chambre du tribunal administratif d’Ankara rejeta une demande en annulation formée par l’intéressé. La partie pertinente de son jugement se lit comme suit :
« Bien qu’il soit allégué [par le requérant] qu’il a quitté son poste conformément à la décision prise par les conseils compétents de la confédération à laquelle le syndicat dont il est membre était affilié et que son action relevait de l’activité syndicale, étant donné qu’il a été conclu que [ladite décision] n’entrait pas dans le cadre des objectifs [de la confédération] – à savoir la protection et le développement des droits et intérêts économiques, démocratiques, sociaux, juridiques, culturels, professionnels et personnels des membres des syndicats affiliés et de tous les travailleurs, aussi bien dans leur vie professionnelle que dans d’autres domaines de l’existence – et que, par conséquent, une absence du travail ou un abandon de poste d’une journée sans autorisation ne pouvait être justifié par la circonstance qu’il s’agissait selon l’intéressé d’une action syndicale, la décision portant sanction d’avertissement pour abandon de poste sans excuse ni motif prise à l’égard [du requérant] en vertu de l’article 125 A b) de la loi no 657 n’était pas illégale. »
15. Le 24 février 2015, le tribunal administratif régional d’Ankara rejeta l’appel formé contre cette décision par M. Adem Yavuz Kaya. Le 16 juin 2015, le même tribunal rejeta un recours en rectification dont l’intéressé l’avait saisi.
16. Le 20 août 2015, le requérant introduisit une requête individuelle devant la Cour constitutionnelle. Il se plaignait d’atteintes à ses droits à un procès équitable, à un recours effectif, à l’égalité, à la liberté d’association et à la liberté syndicale.
17. Le 14 novembre 2013, la requérante Mme Filiz Koçak Demir se vit infliger une sanction pour absence du travail sans excuse et sans autorisation. Au lieu de l’avertissement prévu pour un tel manquement par l’article 125 § 1 A b) de la loi no 657, c’est la sanction de blâme qui fut retenue, conformément au § 2 du même article, selon lequel une sanction plus sévère est prononcée en cas de récidive.
18. Le 26 septembre 2014, la 3ème chambre du tribunal administratif d’Ankara accueillit favorablement un recours formé par la requérante contre cette mesure et décida d’annuler la sanction disciplinaire. Se référant à l’article 90 de la Constitution, à la Convention européenne des droits de l’homme et à l’arrêt rendu par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Kaya et Seyhan c. Türkiye (no 30946/04, 15 septembre 2009), le tribunal de première instance jugea que c’était dans le cadre d’une activité syndicale que la requérante avait quitté son poste de travail. La partie pertinente en l’espèce de la décision se lit comme suit :
« En l’espèce, il est clair que la demanderesse a participé à l’action organisée conformément à la décision prise par la Confédération dont elle est membre. En conséquence, la circonstance qu’elle a quitté son poste dans le cadre d’une activité syndicale doit être acceptée à titre d’excuse. C’est donc illégalement qu’elle a été visée par un blâme au motif qu’elle aurait quitté son poste sans excuse. »
19. Le 4 mars 2015, le tribunal administratif régional d’Ankara, saisi par l’administration d’un recours contre la décision, cassa le jugement du tribunal administratif. Le 3 juillet 2015, saisi par la requérante d’une demande en annulation de la décision, le même tribunal débouta l’intéressée à la majorité.
20. Le 20 août 2015, la requérante introduisit une requête individuelle devant la Cour constitutionnelle. Elle se plaignait d’atteintes à ses droits à un procès équitable, à un recours effectif, à l’égalité, à la liberté d’association et à la liberté syndicale.
21. Le 14 novembre 2013, le requérant M. Beyhan Yalçın se vit infliger la sanction d’avertissement pour absence du travail sans excuse et sans autorisation, conformément aux dispositions de l’article 125 § 1 A b) de la loi no 657.
22. Le 16 octobre 2014, la 11e chambre du tribunal administratif d’Ankara accueillit favorablement un recours formé par l’intéressé contre cette mesure et décida d’annuler la sanction disciplinaire. Se référant à l’article 90 de la Constitution, à la Convention européenne des droits de l’homme, aux arrêts rendus par la Cour européenne des droits de l’homme dans les affaires Karaçay c. Turquie (no 6615/03, 27 mars 2007) et Dilek et autres c. Turquie (nos 74611/01 et 2 autres, 17 juillet 2007) ainsi qu’à la Convention no 87 de l’Organisation internationale du travail (OIT), le tribunal de première instance conclut que c’était dans le cadre d’une activité syndicale que le requérant avait quitté son poste de travail. La partie pertinente en l’espèce de la décision se lit comme suit :
« En l’espèce, il ressort de l’appréciation des dispositions législatives susmentionnées, de l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme dans des affaires similaires, qu’il n’était pas nécessaire dans une société démocratique d’infliger une sanction « disciplinaire » au demandeur, qui a manifestement quitté son poste de travail dans le cadre de l’activité syndicale conformément à l’appel du syndicat auquel il est affilié, et a participé à l’action. C’est donc illégalement que l’opposition du demandeur à la sanction d’avertissement a été rejetée. »
23. Le 31 mars 2015, sur recours formé par l’administration, le tribunal administratif régional d’Ankara cassa le jugement du tribunal administratif. Le 11 novembre 2015, un recours en rectification de la décision introduit par l’intéressé fut rejeté par le même tribunal.
24. Le 5 janvier 2016, le requérant introduisit une requête individuelle devant la Cour constitutionnelle. Il se plaignait d’atteintes à ses droits à un procès équitable, à un recours effectif, à l’égalité, à la liberté d’association et à la liberté syndicale.
25. Le 17 juillet 2019, la Cour constitutionnelle rejeta les recours formés par les requérants. Avant de se prononcer, en se référant à ses propres arrêts, sur l’applicabilité, la recevabilité et le fond des griefs des requérants, la haute juridiction exposa le contexte des faits, à savoir les événements du parc de Gezi. Elle cita à cette fin les passages suivants de son arrêt Oğulcan Büyükkalkan et autres (no 2014/17226, 10 janvier 2018, § 8) :
« 8. Dans les conclusions du rapport sur les événements du parc Gezi (« le rapport ») publié par l’Institution des droits de l’homme de Türkiye (Türkiye İnsan Hakları Kurumu) en octobre 2014, on peut lire notamment les passages suivants.
(...)
b. Les événements du parc de Gezi sont des réunions et des manifestations qui ont commencé le 27 mai 2013, lorsque des engins de chantier sont entrés dans le parc de Gezi. Ces manifestations visaient à empêcher la réalisation d’aménagements environnementaux dans le parc de Gezi, situé sur la place Taksim, à Istanbul. Les événements se sont intensifiés aux mois de juin et de juillet, et ils se sont étendus à de nombreuses provinces de Türkiye.
c. Le déroulement chronologique des événements du parc de Gezi peut être établi comme suit.
i. 27 mai 2013 : alors que, dans le cadre du projet de piétonnisation de la place Taksim, une section de 3 mètres du mur d’enceinte du parc de Gezi donnant sur la rue Asker Ocağı avait été démolie et que cinq arbres avaient été déracinés par des engins appartenant à une entreprise de travaux publics, une vingtaine de personnes – dont des membres de « Solidarité Taksim » (Taksim Dayanışması), un collectif regroupant diverses organisations non gouvernementales – firent obstacle au travail des engins de chantier et commencèrent à monter la garde dans le parc vers 22 heures.
ii. 28 mai 2013 : de nombreuses personnes, averties des événements, se rassemblèrent dans le parc dans l’intention de s’opposer aux travaux de déracinement. Une altercation eut lieu entre les activistes et les forces de l’ordre (zabıtalar), celles-ci voulant démonter les tentes que les activistes avaient installées dans le parc.
iii. 30 mai 2013 : vers 5 heures, les forces de l’ordre intervinrent contre les manifestants réunis dans le parc. Certaines des tentes qui furent alors enlevées furent incendiées ; les autres furent confisquées. L’équipe de construction reprit ensuite les travaux dans le parc.
iv. 31 mai 2013 : vers 4 h 30, les personnes présentes dans le parc s’opposèrent à la poursuite des travaux ; le parc fut évacué et les entrées en furent bloquées par une barrière de police. Après l’évacuation du parc, de nombreuses personnes furent blessées à la suite d’interventions impliquant l’usage de gaz lacrymogène et de canons à eau contre les manifestants qui s’étaient rassemblés sur la place Taksim et aux alentours. Les manifestations s’étendirent à d’autres villes ; de nombreuses actions furent notamment menées dans le centre-ville d’Ankara.
v. 1er juin 2013 : des manifestations de protestation contre l’usage de la force par la police au parc de Gezi eurent lieu dans toute la Türkiye ; les forces de l’ordre lancèrent des bombes lacrymogènes sur des groupes rassemblés sur la place Kızılay à Ankara. Le ministre de l’Intérieur communiqua les chiffres suivants : plus de 90 manifestations avaient eu lieu dans 48 provinces ; 939 personnes avaient été arrêtées ; 79 personnes, dont 26 policiers, avaient été blessées, et 19 d’entre elles étaient toujours [au moment où le ministre s’exprimait] sous surveillance médicale à Istanbul.
vi. 2 juin 2013 : le ministre de l’Intérieur déclara que 235 manifestations avaient eu lieu dans 67 provinces, que 1 730 personnes avaient été arrêtées, que 115 membres des forces de sécurité avaient été blessés, que 58 personnes étaient [au moment où il s’exprimait] toujours sous surveillance médicale et que 6 personnes étaient [à ce moment-là] en soins intensifs.
vii. 3 juin 2013 : un bâtiment de la section locale du Parti de la justice et du développement (AKP) fut incendié par des manifestants à Karşıyaka (İzmir), et des affrontements eurent lieu entre la police et les manifestants à Dolmabahçe (Istanbul) ; la police eut recours contre les manifestants au gaz lacrymogène et aux canons à eau ; de leur côté, les manifestants érigèrent des barricades avec de pavés et ripostèrent avec des pierres et des cocktails Molotov.
viii. 4 juin 2013 : des avocats protestèrent devant le palais de justice d’Istanbul contre l’intervention de la police dans les manifestations qui avaient lieu dans tout le pays ; la police intervint avec des canons à eau et du gaz lacrymogène contre un groupe qui voulait se rendre au bureau du Premier ministre à Beşiktaş (Istanbul) et qui avait ignoré l’avertissement « Dispersez-vous ! ».
ix. 5 juin 2013 : des représentants de « Solidarité Taksim » rencontrèrent le vice-Premier ministre et lui firent part de leurs revendications. La Confédération des syndicats des travailleurs de la fonction publique (KESK), la Confédération des syndicats des ouvriers révolutionnaires (DİSK), l’Union turque des médecins (TTB) et l’Union des chambres des ingénieurs et architectes de Türkiye (TMMOB), qui participaient à ce collectif, lancèrent une action de cessation du travail dans toute la Türkiye.
x. 6 juin 2013 : le ministre de l’Intérieur annonça que 915 personnes avaient été hospitalisées – parmi lesquelles [au moment de l’annonce] 79 faisaient l’objet d’une surveillance médicale, 4 étaient dans un état critique, et 8 se trouvaient en soins intensifs – et que 516 agents des forces de l’ordre avaient été blessés.
xi. 9 juin 2013 : le collectif « Solidarité Taksim » organisa un rassemblement sur la place Taksim. De nombreuses personnes répondirent à l’appel.
xii. 11 juin 2013 : les forces de l’ordre intervinrent sur la place Taksim tôt le matin, dix jours après le début des événements. Elles franchirent les barricades préparées par les manifestants, prirent rapidement le contrôle de la place et retirèrent les bannières qui s’y trouvaient. À la suite de cette intervention, des affrontements eurent lieu entre les manifestants et les forces de l’ordre.
xiii. 12 juin 2013 : les manifestations, qui durèrent jusqu’à 4 heures du matin, se calmèrent avec le retrait de la police de la place. Le même jour, le premier ministre rencontra à Ankara des représentants de certains des groupes impliqués dans les manifestations du parc de Gezi.
xiv. 14 juin 2013 : le premier ministre rencontra pour la deuxième fois des représentants de certains des groupes impliqués dans les manifestations du parc de Gezi.
xv. 15 juin 2013 : les membres de « Solidarité Taksim » annoncèrent qu’ils continueraient leur manifestation uniquement dans la tente « Solidarité Taksim » et que les autres tentes, drapeaux et bannières qui se trouvaient dans le parc et aux alentours seraient retirés ; en conséquence, vers 16 heures, les drapeaux et bannières autres que ceux appartenant à « Solidarité Taksim » furent enlevés, et les barricades érigées entre le parc de Gezi et la place furent démontées. Après que certains groupes eurent déclaré qu’ils resteraient sur place, les forces de l’ordre commencèrent, à partir de 17 h 30, à ordonner aux manifestants qui se trouvaient dans le parc de se disperser ; elles recoururent au gaz lacrymogène, et lancèrent une intervention à 20 h 50. En peu de temps, les forces de l’ordre occupèrent le parc de Gezi, qui fut fermé au public.
xvi. 24 juin 2013 : des membres de la presse qui tentaient de rendre compte des événements dans le parc de Gezi firent l’objet d’interpellations et de détentions.
xvii. 6 juillet 2013 : la police intervint contre des personnes qui se rassemblaient au parc de Gezi à l’appel de « Solidarité Taksim ».
d. Certains affirment que les incidents ont eu pour origine des préoccupations environnementales et qu’il s’agissait pour les manifestants de revendiquer le droit de participer aux décisions touchant le milieu dans lequel ils vivaient ; d’autres prétendent que les arbres déplacés n’étaient qu’un prétexte et que le mouvement était un soulèvement soutenu par l’étranger contre le gouvernement ; d’autres encore estiment que l’intervention brutale de la police était liée au fait que certaines personnes cherchaient à s’emparer des locaux où se trouvait le bureau du Premier ministre et à endommager les biens de personnes publiques et privées.
e. Selon les données du ministère de l’Intérieur, entre le 28 mai 2013 et le 6 septembre 2013, 5 532 actions ou événements ont été organisés dans 80 provinces dans le cadre des événements du parc de Gezi ; 3 611 208 personnes ont participé à ces actions et événements ; 104 519 membres des forces de sécurité ont été déployés dans le cadre de ces événements ; 164 de ces manifestations ont fait l’objet d’interventions ; un commissaire est mort en martyr en tombant depuis une grande hauteur ; 697 agents de sécurité ont été blessés, dont trois à l’arme à feu et deux au couteau ; des enquêtes judiciaires et administratives ont été menées sur le décès, au cours des événements, de quatre civils ; sur les 5 513 personnes interpellées dans le cadre de ces incidents, 148 ont été arrêtées ; parmi les policiers engagés dans le cadre de ces incidents, 127 ont fait l’objet d’enquêtes en raison de leurs pratiques.
f. Il y a eu des blessés et des morts lors des manifestations du parc de Gezi. Selon les données du TTB, un total de 8 163 personnes blessées ont été admises dans des hôpitaux publics, des hôpitaux privés et des centres médicaux, ainsi que dans des infirmeries établies dans les zones où les incidents ont eu lieu. Parmi elles, 106 ont subi des blessures à la tête, 63 ont été grièvement blessées et 11 ont perdu un œil. »
26. Conformément à sa jurisprudence telle qu’établie dans l’arrêt Ahmet Parmaksız ([assemblée plénière], no 2017/29263, 22 mai 2019), la Cour constitutionnelle examina les griefs des requérants sous l’angle non pas de l’article 51 protégeant la liberté syndicale, mais de l’article 33 garantissant la liberté d’association. Dans ses attendus, elle constata qu’en appelant ses membres à ne pas rejoindre leur poste de travail, les syndicats concernés visaient un but politique, et que le message qu’ils cherchaient à transmettre impliquait une critique du gouvernement ; elle estima qu’en d’autres termes la participation des requérants à une manifestation prenant la forme d’une cessation du travail n’était pas liée à leurs intérêts économiques et professionnels, mais au fait qu’ils faisaient partie d’un groupe de pression à visée plus large.
27. La Cour constitutionnelle jugea ensuite que l’article 33 de la Constitution était applicable, que les griefs des requérants étaient recevables, que les sanctions disciplinaires constituaient une ingérence dans l’exercice par les intéressés de leur droit à la liberté d’association et que l’ingérence en question avait une base légale et poursuivait un but légitime. Rappelant enfin sa jurisprudence relative à la nécessité d’une telle mesure dans une société démocratique, elle dit que l’ingérence qu’avaient représentée les sanctions disciplinaires litigieuses était nécessaire, qu’elle répondait à un besoin social et qu’elle était proportionnée à l’objectif légitime poursuivi, et elle conclut en conséquence, en s’appuyant notamment sur le jugement qu’elle avait rendu en l’affaire Ahmet Parmaksız susmentionnée, à la non-violation de l’article 33 de la Constitution. Les passages pertinents de l’arrêt se lisent comme suit :
« 61. Dans le cas d’espèce, il apparaît que l’action à l’origine de la sanction disciplinaire poursuivait un but dans lequel prédominaient des éléments sociopolitiques liés à la politique intérieure du pays (...) et que l’objet de l’action ne relevait pas du champ d’activité principal des syndicats. Compte tenu de la nature de l’action, à savoir une cessation du travail d’une journée (...), il faut admettre que la marge d’appréciation dont bénéficie l’État relativement à l’ingérence en cause est plus large. Dans ces conditions, la Cour constitutionnelle conclut qu’il n’y a aucune raison pour que l’administration publique et la société supportent les conséquences d’une action de non-présentation au poste de travail menée par des agents dans une intention essentiellement politique et dépourvue de lien direct avec les intérêts économiques et sociaux des membres du syndicat à l’origine de ladite action.
62. La Cour constitutionnelle ne voit donc pas de raison de conclure autrement en l’espèce que dans l’arrêt Ahmet Parmaksız précité, à savoir que l’ingérence répondait à un besoin social et était proportionnée au but légitime poursuivi, compte tenu du fait que les requérants ont été condamnés, pour les uns, à la sanction disciplinaire la plus légère, à savoir l’avertissement, et pour les autres, à une sanction disciplinaire de blâme justifiée par la récidive.
63. L’ingérence sous la forme d’une sanction disciplinaire étant, pour les motifs exposés ci-dessus, conforme aux exigences de l’ordre public dans une société démocratique, il y a lieu de constater que la liberté d’association garantie par l’article 33 de la Constitution n’a pas été violée. »
LE CADRE JURIDIQUE PERTINENT
28. L’article 10 de la Constitution turque, intitulé « Égalité devant la loi », se lit ainsi en ses parties pertinentes en l’espèce :
« Tous les individus sont égaux devant la loi sans aucune distinction fondée sur la langue, la race, la couleur, le sexe, l’opinion politique, les croyances philosophiques, la religion, l’appartenance à un courant religieux ou d’autres motifs similaires. »
29. L’article 33 de la Constitution, tel que modifié par les lois no 4121 du 23 juillet 1995 et no 4709 du 3 octobre 2001, se lit comme suit en ses parties pertinentes en l’espèce :
« Chacun a le droit de fonder une association, d’y adhérer ou de s’en retirer sans autorisation préalable.
Nul ne peut être contraint d’adhérer à une association ou d’en demeurer membre.
La liberté de fonder une association ne peut être limitée qu’en vertu de la loi et pour des raisons de sécurité nationale ou d’ordre public ou dans le but d’empêcher la commission d’un délit, de préserver la santé publique ou les bonnes mœurs ou de protéger les libertés d’autrui.
(...)
La disposition de l’alinéa premier ne fait pas obstacle à ce que des restrictions soient apportées par la loi en ce qui concerne les membres des forces armées et des forces de sécurité, ainsi que les agents de l’État dans la mesure où leurs fonctions l’exigent. »
30. L’article 51 de la Constitution, tel que modifié par les lois no 4709 du 3 octobre 2001 et no 5982 du 7 mai 2010, se lit comme suit en ses parties pertinentes en l’espèce :
« Les travailleurs et les employeurs ont le droit de fonder, sans autorisation préalable, des syndicats et des unions syndicales dont le but est de sauvegarder et de développer les droits et intérêts économiques et sociaux de leurs membres dans le cadre de leurs relations de travail, et ils ont le droit d’y adhérer et de s’en retirer librement. Nul ne peut être contraint de devenir membre d’un syndicat ou de quitter un syndicat.
Le droit de fonder un syndicat ne peut être limité qu’en vertu de la loi et pour des raisons de sécurité nationale ou d’ordre public ou dans le but d’empêcher la commission d’un délit, de préserver la santé publique ou les bonnes mœurs ou de protéger les droits et libertés d’autrui.
Les formes, conditions et procédures applicables à l’exercice du droit de fonder un syndicat sont fixées par la loi.
L’étendue des droits des agents publics n’ayant pas la qualité d’ouvrier dans ce domaine, ainsi que les exceptions et limitations qui leur sont applicables, sont fixées par la loi d’une manière appropriée à la nature des services dont ils sont chargés.
(...) »
31. L’article 54 de la Constitution, tel que modifié par la loi no 5982 du 7 mai 2010, se lit comme suit :
« Les travailleurs ont le droit de faire grève dans le cas où un désaccord survient au cours de la négociation d’une convention collective de travail. La loi réglemente la procédure et les conditions d’exercice de ce droit et du recours par l’employeur au lock-out ainsi que leur étendue et les exceptions dont ils font l’objet.
Le droit de grève et le lock-out ne peuvent être exercés d’une manière contraire au principe de bonne foi ou susceptible d’être préjudiciable à la société ou de porter atteinte à la richesse publique.
La loi réglemente les cas dans lesquels la grève et le lock-out peuvent être interdits ou suspendus et les lieux de travail où ils peuvent l’être.
Dans le cas où la grève et le lock-out sont interdits ou dans le cas où ils sont suspendus, le conflit est réglé, à l’issue de la suspension, par le Conseil supérieur d’arbitrage. Les parties peuvent également s’adresser d’un commun accord au Conseil supérieur d’arbitrage lors de n’importe quelle phase du conflit. Les décisions du Conseil supérieur d’arbitrage sont définitives et ont valeur de convention collective de travail.
La loi réglemente la constitution et les fonctions du Conseil supérieur d’arbitrage.
Les personnes qui participent à la grève ne peuvent en aucune manière empêcher celles qui n’y participent pas de travailler à leur poste. »
32. L’article 129 (« Fonctions et responsabilités ; garanties dans le cadre des poursuites disciplinaires ») de la Constitution dispose notamment ce qui suit :
« Les fonctionnaires et autres agents publics sont tenus d’exercer leurs fonctions dans le respect de la Constitution et des lois.
Les fonctionnaires et autres agents publics, ainsi que les membres du personnel des organisations professionnelles ayant le statut d’organismes publics et de leurs unions, ne peuvent faire l’objet d’aucune sanction disciplinaire sans que leur soit garanti le droit de se défendre.
Les décisions en matière disciplinaire ne peuvent être soustraites au contrôle juridictionnel.
Les dispositions concernant les membres des forces armées ainsi que les juges et les procureurs sont réservées. »
33. L’article 1er de la loi no 657 sur les fonctionnaires de l’État détermine le champ d’application de cette loi. Il stipule qu’elle s’applique, entre autres, aux fonctionnaires employés dans des institutions financées sur le budget général ou additionnel. Selon l’article 2 de la même loi, son objet est de régir, pour les fonctionnaires de l’État, les conditions d’emploi, les qualifications, les affectations, la formation, la promotion, l’avancement, les devoirs, les droits, les obligations, les responsabilités, les traitements, les indemnités ainsi que d’autres dispositions personnelles les concernant.
34. L’article 26 (« Actions et mouvements collectifs ») de ladite loi se lit comme suit :
« Il est interdit aux agents publics de se retirer délibérément et collectivement de la fonction publique, de s’absenter de leur poste de travail de manière à provoquer une défaillance des services publics ou d’accomplir des actes ou actions susceptibles d’entraîner un ralentissement ou une défaillance des services et des affaires de l’État. »
35. L’article 125 (« Natures de sanctions disciplinaires et actes et situations appelant de telles sanctions ») de la même loi se lit comme suit dans ses parties pertinentes en l’espèce :
« Les sanctions disciplinaires imposables aux agents de l’État et les actes et situations pour lesquels elles trouvent respectivement à s’appliquer sont les suivants :
(...)
C. Retenue de traitement : retenue d’un trentième ou d’un huitième du traitement brut de l’agent.
Les actes et situations appelant la sanction de retenue de traitement sont les suivants :
(...)
b) le fait pour un agent de ne pas se présenter à son service pendant un ou deux jours sans fournir d’excuse à cet égard ; (...). »
36. La Cour constitutionnelle turque a eu l’occasion d’examiner – dès avant le recours dont elle a été saisie par les requérants et outre le cas Ahmet Parmaksız ([assemblée plénière], no 2017/29263, 22 mai 2019) – des questions liées au droit à la liberté d’association et au droit syndical dans le contexte d’actions de cessation du travail organisées par des syndicats. Dans cette affaire, elle a ainsi notamment jugé ce qui suit :
« 82. Bien que les agents publics n’aient pas le droit de grève dans notre pays, les syndicats auxquels ils sont affiliés peuvent, à la suite d’une résolution et pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres, recourir à ce type d’action sous la forme d’une cessation de travail, et une telle action peut conduire à des sanctions. Il convient de noter qu’il n’existe pas de dispositions légales permettant à l’ensemble des organes de l’administration et du pouvoir judiciaire confrontés à des cas de cessation du travail d’agir de manière uniforme.
83. Il ressort néanmoins de la jurisprudence que lorsqu’une personne observe une cessation du travail dans le cadre des activités prévues à l’article 51 de la Constitution, c’est-à-dire des activités qui visent la sauvegarde et le développement des droits et intérêts économiques et sociaux des membres des syndicats dans le cadre de leurs relations de travail, et lorsqu’une telle action est absolument nécessaire pour faire pression sur les pouvoirs publics, il est admis que la personne en question recoure au congé administratif (mazeret izni) (arrêt Tayfun Cengiz, §§ 59 et 61). La Cour constitutionnelle a ainsi jugé que constituait une ingérence dans l’exercice du droit syndical le fait d’imposer des sanctions disciplinaires à des personnes qui avaient observé une cessation du travail dans le cadre d’une action que leur syndicat avait décidé d’organiser pour attirer l’attention de la population sur des questions telles que les droits personnels et pécuniaires des intéressés, leur protection, ou encore l’évolution et l’amélioration de leurs conditions de travail, et pour mobiliser l’opinion en faveur des intérêts des agents publics (...).
84. En l’espèce, les décisions des syndicats qui se trouvent à l’origine de l’action dont il s’agit étaient liées à la question de savoir si la Türkiye était impliquée dans une guerre qui se déroulait en dehors de ses frontières et à la politique internationale de l’État. Trois jours avant l’appel des syndicats à l’action, un parti politique, le HDP, avait critiqué la politique du parti au pouvoir et appelé la population à résister (...). Il est clair que l’intention politique des appels liés aux événements de Kobané était passée au premier plan. La Cour a conclu en conséquence que c’était en tant que groupe de pression s’opposant à la politique du pouvoir en place que les syndicats avaient pris les décisions en question, lesquelles relevaient donc d’un domaine d’activité essentiellement politique.
85. L’article 128 de la Constitution prévoit que les missions essentielles et permanentes de service public que l’État, les entreprises publiques et les autres personnes morales publiques sont tenus d’accomplir conformément aux principes généraux de l’administration sont exercées par des fonctionnaires ou d’autres agents publics. Le service public, quant à lui, se définit comme l’activité continue et régulière offerte à la société par l’État ou d’autres entités juridiques publiques afin de répondre à des besoins communs et d’assurer le bien public sous leur contrôle et leur supervision (AYM, E. 2013/88, K. 2014/101, 4 juin 2014). Afin d’assurer la continuité des services publics, l’État peut prescrire des mesures visant à empêcher les fonctionnaires chargés de services publics d’interrompre l’exercice de leurs fonctions sans raison valable (Mustafa Hamarat [assemblée plénière], B. 2015/19496, 17 janvier 2019, § 57).
86. Le requérant, qui est un fonctionnaire, est soumis à ce titre, à la différence des citoyens ordinaires, à un certain nombre d’obligations et d’interdictions. Le statut d’agent public implique que celui qui en bénéficie assume certaines charges et responsabilités, qu’il jouit de certains privilèges et avantages et qu’il est soumis à des restrictions auxquelles les simples particuliers ne sont pas soumis. En entrant volontairement dans la fonction publique, les personnes concernées sont réputées accepter d’assumer les charges impliquées par ce statut et de bénéficier de certains privilèges. Ces avantages comme ces restrictions sont inhérents au statut particulier de la fonction publique (İhsan Asutay, B. no 2012/606, 20 février 2014, § 38 ; Mustafa Hamarat, § 60).
87. C’est ainsi que le requérant a l’obligation d’assurer sans interruption la mission de service public dont il a la charge, obligation qui découle naturellement du principe de la continuité des services publics. Un agent public ne peut en effet quitter son poste que dans les circonstances prévues par la loi ou en cas de force majeure. En d’autres termes, un agent public a le devoir d’être présent à son poste de travail. Par conséquent, lorsqu’un fonctionnaire cesse son travail en dehors des conditions dans lesquelles la loi le prévoit et l’autorise, il méconnaît cette obligation (Mustafa Hamarat, § 61).
88. Pour les raisons ci-dessus exposées, il convient d’admettre que l’État dispose d’une marge d’appréciation plus large lorsque l’ingérence dont il s’agit vise une action de cessation du travail à des fins non directement liées aux intérêts professionnels des membres du syndicat qui l’organise. Des arrangements fondés sur des garanties constitutionnelles peuvent être conclus pour permettre le respect par un fonctionnaire de son obligation d’assurer sans interruption le service public et d’être présent à son poste. Au demeurant, il n’a pas été soutenu que les dispositions légales pertinentes sur lesquelles il convenait que le requérant réglât sa conduite n’étaient pas suffisamment claires. Il est évident qu’en vertu des obligations rappelées ci-dessus, le requérant, en tant qu’enseignant et fonctionnaire, devait respecter scrupuleusement dans l’exercice de tous ses droits – y compris la liberté d’expression ou la liberté de réunion et de manifestation – les conditions posées par les lois susmentionnées.
89. À la lumière des considérations qui précèdent, la Cour constitutionnelle parvient aux conclusions suivantes : premièrement, les syndicats peuvent mener des activités visant tout objectif qui ne soit pas contraire à la Constitution et aux lois ; deuxièmement, l’action visée dans la présente requête poursuivait une fin politique qui n’avait pas de lien direct avec les intérêts économiques et sociaux des membres du syndicat ; troisièmement, compte tenu du fait que, de la part d’agents publics, les actions de cessation du travail ou de non-présentation au poste de travail affectent considérablement le fonctionnement de l’administration publique et la vie de la société, ce type d’actions ne peut être admis que dans des situations très spécifiques. Enfin, la Cour constitutionnelle a considéré qu’il n’y avait aucune raison d’admettre que l’administration publique et la société aient à supporter les conséquences d’une action de non-présentation au poste de travail menée par des agents dans une intention essentiellement politique et dépourvue de lien direct avec les intérêts économiques et sociaux des membres du syndicat à l’origine de cette action.
90. Pour ces raisons, et eu égard au pouvoir d’appréciation dont disposent les autorités publiques, il est considéré que l’ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit à la liberté d’association – ingérence qui visait en l’espèce à assurer la continuité des services publics – n’était pas de nature à empêcher ou à entraver de manière significative la participation de l’intéressé à la vie politique ou à éliminer les effets d’une telle participation. Il y a lieu d’admettre que l’ingérence en question, à savoir l’infliction au requérant d’une mesure disciplinaire à raison des deux journées de cessation de travail qu’il avait observées, correspondait à un besoin social impérieux dans une société démocratique.
91. Dans le cas concret, il apparaît qu’il existait des mécanismes permettant de contrebalancer les charges que le requérant avait à assumer. En tant qu’élément vital de la vie démocratique, les syndicats ont d’innombrables occasions de faire entendre leur voix et de faire connaître leurs revendications au public et aux autorités. Eu égard au fait qu’il leur était possible de suivre d’autres voies pour mobiliser l’opinion et faire pression sur les pouvoirs publics, les syndicats – en recourant, avec la cessation du travail, à un mode d’action affectant directement les usagers des services publics et réservé à des cas tout à fait exceptionnels – et le requérant – en suivant l’appel des syndicats – sont largement responsables de la conclusion à laquelle parvient la Cour constitutionnelle.
92. En somme, la Cour constitutionnelle conclut, pour les raisons ci-dessus exposées, que l’ingérence dans l’exercice par le requérant de son droit à la liberté d’association n’a pas indûment restreint en l’espèce la liberté d’association de l’intéressé et que la sanction de retenue de traitement qui a visé celui-ci, fixée au plus bas montant prévu par la loi, n’était pas disproportionnée au regard de l’objectif légitime que constituait le souci d’assurer la continuité des services publics. »
GRIEFS
37. Les requérants se plaignent d’une atteinte à leur liberté de réunion et d’association, notamment dans le contexte de leurs droits syndicaux et de la possibilité de participer à une action d’arrêt de travail. Se référant aux dispositions de la Constitution, aux textes internationaux pertinents en la matière, ainsi qu’à la jurisprudence de la Cour, à celle de la Cour constitutionnelle et à celle du Conseil d’État, les requérants soutiennent que les sanctions qui les ont visés à raison de leur participation, à l’appel du syndicat dont ils sont membres, à une journée nationale de cessation du travail s’analysent en une violation de leur droit à la liberté d’association.
EN DROIT
38. Les requérants invoquent l’article 11 de la Convention, qui est ainsi libellé :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’État. »
39. Compte tenu de la similitude de l’objet des requêtes, la Cour juge bon de les joindre et de les examiner conjointement dans une seule décision.
40. Le Gouvernement soulève deux exceptions d’irrecevabilité : l’incompatibilité ratione materiae des requêtes et le défaut manifeste de fondement des griefs des requérants.
41. Sur l’incompatibilité ratione materiae du grief avec l’article 11 de la Convention, le Gouvernement, citant plusieurs arrêts adoptés par la Cour dans des affaires mettant en jeu le droit syndical, expose les arguments suivants.
Il argue que pour être protégée par l’article 11 de la Convention, une grève doit avoir pour but la défense des intérêts professionnels des membres d’un syndicat. De même, explique-t-il, pour qu’un membre d’un syndicat puisse jouir de la liberté prévue à l’article 11 de la Convention, il doit participer aux activités organisées par le syndicat dans le but de protéger ses intérêts professionnels. À cet égard, les activités typiques d’un syndicat comprendraient, entre autres, la fourniture d’une assistance et de services à ses membres ou la négociation collective en vue d’une augmentation des salaires de ses membres, de meilleures conditions de travail pour eux ou de l’amélioration de la qualité des services publics. Répondraient à ces critères les faits à l’origine de diverses affaires dont la Cour a été saisie, telles que Karaçay c. Turquie (no 6615/03, 27 mars 2007), Dilek et autres c. Turquie (no 74611/01, 17 juillet 2007), Urcan et autres c. Turquie (no 23018/04, 17 juillet 2008), Enerji Yapı-Yol Sen c. Turquie (no 68959/01, 21 avril 2009), Kaya et Seyhan c. Turquie (no 309461/04, 15 septembre 2009), Şişman et autres c. Turquie (no 1305/05, 27 septembre 2011), et Sadrettin Güler c. Turquie (no 56237/08, 24 avril 2018). Les faits de la présente espèce, en revanche, n’y répondraient pas.
Le Gouvernement indique que les exemples susmentionnés suffisent à faire conclure que si les activités menées par les syndicats pour protéger les intérêts professionnels de leurs membres sont incontestablement protégées par la Cour en vertu de l’article 11 de la Convention, les actions qui sont explicitement menées à d’autres fins que la protection des intérêts professionnels des membres des syndicats ne peuvent être considérées comme relevant du champ d’application de cet article.
42. En ce qui concerne les faits de l’espèce, le Gouvernement soutient que les manifestations du parc de Gezi, auxquelles les requérants auraient participé pour « protester contre les actions oppressives et violentes du Gouvernement », n’avaient aucun lien direct ou indirect avec les intérêts professionnels des requérants et ne relevaient pas non plus des activités du syndicat auquel ils étaient affiliés. Il fait observer que les intéressés se bornent à affirmer, dans leurs formulaires de requête, qu’ils ont participé à une activité organisée par leur syndicat sans établir un lien, fût-il indirect, entre leurs intérêts professionnels et l’action litigieuse. Or, argue-t-il, il s’agit là de l’exigence minimale que les demandeurs sont censés remplir.
43. Le Gouvernement reconnaît que les syndicats doivent être autorisés à organiser des activités visant à défendre les intérêts professionnels de leurs membres, même si ces activités sont de nature politique. Il explique qu’il ne convient pas que les syndicats s’imposent une sorte de restriction dans l’organisation d’activités comportant une dimension politique tant que de telles activités concernent en même temps les intérêts professionnels de leurs membres. Il estime que lorsque, d’une manière ou d’une autre, de tels intérêts sont en jeu, les syndicats sont donc libres d’organiser une action – même si celle-ci comporte une dimension politique – et leurs membres d’y participer. Il soutient en revanche que lorsque l’action considérée ne peut être liée directement ou indirectement aux intérêts professionnels des membres du syndicat, elle n’est pas, ou ne devrait pas être, protégée par l’article 11 de la Convention.
44. Selon le Gouvernement, lorsqu’un requérant (individu ou syndicat) prétend qu’une activité a été organisée dans un but de protection des intérêts professionnels des personnes concernées alors qu’un tel but n’apparaît pas à première vue, il doit, pour bénéficier de la protection de l’article 11 de la Convention, prouver l’existence d’un lien entre l’activité dont il est question et les intérêts en cause. Or, en l’espèce, il n’aurait pas été prouvé que l’action de cessation du travail litigieuse relevât du domaine d’activité principal des syndicats concernés.
45. Le Gouvernement soutient qu’il ressort clairement de l’appel du syndicat que la grève litigieuse a été organisée, sous l’apparence d’une action syndicale, à des fins non pas professionnelles, mais éminemment politiques. Faisant observer que l’appel en question incitait les membres du syndicat à faire des déclarations à la presse en utilisant le pouvoir qui était le leur en tant que prestataires de services publics, il invite la Cour à se demander quel intérêt professionnel – fourniture d’une assistance ou de services, obtention d’une augmentation de salaire ou de meilleures conditions de travail, amélioration de la qualité du service public, ou quelque autre intérêt que ce fût – le syndicat en question pouvait bien entendre défendre en appelant ses membres à user du pouvoir qui était le leur en tant que prestataires de services publics.
46. Le Gouvernement est bien conscient du fait que l’appel du syndicat rapportait que certains des membres de l’organisation en question auraient été blessés au cours des événements auxquels il était fait allusion. Il fait observer à la Cour qu’il s’agissait là, toutefois, d’une simple allégation, sans référence claire à l’identité des membres du syndicat qui auraient ainsi été blessés. Il considère que le syndicat aurait dû indiquer précisément qui étaient les individus en question et à quel stade des événements ils étaient censés avoir été blessés. Pour le cas, par ailleurs, où les requérants soutiendraient que les membres prétendument blessés du syndicat avaient participé aux manifestations pour des raisons environnementales, il argue que l’affaire n’en serait pas moins irrecevable ratione materiae car de telles préoccupations ne peuvent, selon lui, être liées aux intérêts professionnels des requérants. De l’avis du Gouvernement, en effet, il est impossible d’établir un lien entre une manifestation organisée à Istanbul pour des raisons soi-disant environnementales, d’une part, et les intérêts professionnels des agents d’une municipalité du district d’Ankara, d’autre part. Le Gouvernement tient à préciser à cet égard qu’il n’entend pas soutenir que des rassemblements pour des motifs environnementaux ne soient pas protégés par la Convention.
47. Bien au contraire, explique-t-il, de tels rassemblements sont – et doivent être – couverts par la protection énoncée dans la première partie du premier paragraphe de l’article 11 de la Convention. En revanche, la protection énoncée dans la seconde partie dudit paragraphe, qui ne vise à couvrir que les intérêts professionnels des membres des syndicats, ne peut ni ne doit, selon le Gouvernement, s’appliquer à pareils événements. En effet, précise-t-il, lorsqu’une activité ne peut être liée aux intérêts professionnels des membres d’un syndicat, elle ne peut être considérée – quelles que soient sa nature et sa forme – comme relevant des activités syndicales protégées par la Convention.
48. En résumé, le Gouvernement estime que l’activité à laquelle les requérants ont participé n’était ni directement ni indirectement liée à leurs intérêts professionnels, ce qui l’exclut selon lui du champ d’application de l’article 11 de la Convention. Il invite donc la Cour à déclarer l’affaire irrecevable ratione materiae.
49. Les requérants ne se prononcent pas sur les exceptions préliminaires du Gouvernement.
50. La Cour note que le Gouvernement soutient que la cessation du travail d’une journée à laquelle les requérants ont participé n’était pas liée à leurs intérêts professionnels, que l’action en question ne relevait pas des activités du syndicat dont ils étaient membres, et qu’en conséquence l’article 11 de la Convention ne trouve pas à s’appliquer, ou, à tout le moins – pour le cas où la Cour en jugerait autrement –, qu’il n’a pas été violé.
51. Les requérants, sans se prononcer directement sur l’exception d’irrecevabilité pour incompatibilité ratione materiae des requêtes, arguent quant à eux que leur absence du travail pendant une journée était justifiée par le fait qu’ils participaient à une activité syndicale. Ils estiment ainsi que leurs droits syndicaux et leurs droits constitutionnels en matière de réunion et d’association ont été violés par la sanction disciplinaire qui leur a été infligée.
52. Dans ce contexte, la Cour doit avant tout déterminer si l’action en cause relève du champ d’application de l’article 11 de la Convention ou si, comme le Gouvernement le soutient, elle n’en relève pas. Autrement dit, la Cour a tout d’abord pour tâche de répondre à la question pertinente, qui est de savoir non pas si, dans le cadre d’une action organisée par un syndicat, le droit national ou international confère aux employés le droit d’initier une action collective de cessation du travail ou d’y participer, mais plutôt de déterminer si le fait que les requérants aient participé (alors qu’ils résidaient à Ankara), à l’appel du syndicat dont ils étaient membres, à une action de cessation du travail d’une journée pour protester contre des pratiques du Gouvernement qu’ils jugeaient répressives et violentes face à ce qu’ils considéraient comme une réaction démocratique légitime visant à protéger le parc Taksim Gezi d’Istanbul relève d’un droit entrant dans le champ d’application de l’article 11 de la Convention (dans le même sens, voir Barış et autres c. Turquie (déc.), no 66828/16 et 31 autres, § 45, 14 décembre 2021), en ce sens que l’action en cause visait la protection des intérêts professionnels, économiques et sociaux des intéressés.
53. Dans un contexte plus général, les principes généraux relatifs à la liberté d’association et aux restrictions que les États peuvent lui imposer ainsi que le droit international pertinent sont résumés dans l’arrêt Humpert et autres c. Allemagne ([GC] no 59433/18, §§ 51-68 et 98-112,14 décembre 2023) :
« L’approche de la Cour en matière de liberté syndicale
98. La liberté syndicale n’est pas un droit indépendant, mais un aspect particulier de la liberté d’association reconnue par l’article 11 de la Convention (Manole et « Les Cultivateurs Directs de Roumanie » c. Roumanie, no 46551/06, § 57, 16 juin 2015). L’article 11 de la Convention garantit aux membres d’un syndicat, en vue de la défense de leurs intérêts, le droit à ce que leur syndicat soit entendu, mais il ne leur garantit pas un traitement précis de la part de l’État. Ce qu’exige la Convention, c’est que le droit interne permette aux syndicats, selon des modalités non contraires à l’article 11, de lutter pour défendre les intérêts de leurs membres (Sindicatul « Păstorul cel Bun » c. Roumanie [GC], no 2330/09, § 134, CEDH 2013). L’article 11 § 2 n’exclut aucune catégorie professionnelle de la portée de l’article 11. Tout au plus les autorités nationales peuvent-elles imposer à certains de leurs employés des restrictions conformes à l’article 11 § 2 (ibidem, § 145). La Convention n’opère aucune distinction entre les attributions de puissance publique des États contractants et leurs responsabilités en tant qu’employeurs. L’article 11 ne fait pas exception à cette règle. Bien au contraire, son paragraphe 2 in fine implique nettement que l’État est tenu de respecter la liberté de réunion et d’association de ses employés sauf à y apporter, le cas échéant, des « restrictions légitimes » s’il s’agit de membres de ses forces armées, de sa police ou de son administration. L’article 11 s’impose par conséquent à l’« État employeur », que les relations de ce dernier avec ses employés obéissent au droit public ou au droit privé (Tüm Haber Sen et Çınar c. Turquie, no 28602/95, § 29, CEDH 2006‑II).
99. Les principes directeurs de l’approche de la Cour en matière de liberté syndicale sont exposés dans l’arrêt Demir et Baykara (précité) :
« 144. (...) [l]’évolution de la jurisprudence quant au contenu du droit syndical consacré par l’article 11 est marquée par deux principes directeurs : d’une part, la Cour prend en considération la totalité des mesures prises par l’État concerné afin d’assurer la liberté syndicale dans la mise en œuvre de sa marge d’appréciation, d’autre part, la Cour n’accepte pas les restrictions qui affectent les éléments essentiels de la liberté syndicale sans lesquels le contenu de cette liberté serait vidé de sa substance. Ces deux principes ne se contredisent pas, ils sont corrélés. Cette corrélation implique que l’État contractant en cause, tout en étant libre en principe de décider quelles mesures il entend prendre afin d’assurer le respect de l’article 11, est dans l’obligation d’y inclure les éléments considérés comme essentiels par la jurisprudence de la Cour. »
100. En droite ligne de ces principes directeurs, la Cour, au fil de sa jurisprudence, a dégagé une liste non exhaustive des éléments essentiels constitutifs de la liberté syndicale, parmi lesquels figurent le droit de fonder un syndicat ou de s’y affilier, l’interdiction des accords de monopole syndical, le droit pour un syndicat de chercher à persuader l’employeur d’écouter ce qu’il a à dire au nom de ses membres ; de plus, compte tenu des évolutions du monde du travail, le droit de négociation collective avec l’employeur est devenu, en principe et mis à part des cas très particuliers, l’un de ces éléments essentiels (Norwegian Confederation of Trade Unions (LO) et Norwegian Transport Workers’ Union (NTF) c. Norvège, no 45487/17, § 95, 10 juin 2021, Sindicatul « Păstorul cel Bun », précité, § 135, et Demir et Baykara, précité, §§ 145 et 154).
101. La Cour, quand elle définit le sens des termes et des notions figurant dans le texte de la Convention, peut et doit tenir compte des éléments de droit international autres que la Convention, des interprétations faites de ces éléments par les organes compétents et de la pratique des États européens reflétant leurs valeurs communes. Tout consensus émergeant des instruments internationaux spécialisés et de la pratique des États contractants peut constituer un élément pertinent lorsqu’elle interprète les dispositions de la Convention dans des cas spécifiques (Demir et Baykara, précité, § 85). En même temps, la compétence de la Cour se limite à la Convention. La Cour n’a pas compétence pour se prononcer sur le respect par l’État défendeur des textes pertinents de l’OIT ou de la Charte sociale européenne (National Union of Rail, Maritime and Transport Workers, § 106, et Norwegian Confederation of Trade Unions (LO) et Norwegian Transport Workers’ Union (NTF), § 98, tous deux précités).
102. Pour établir si des restrictions à la liberté syndicale sont conformes à l’article 11, la Cour doit se livrer à un examen de proportionnalité en tenant compte de l’ensemble des circonstances de la cause – et de la totalité des mesures que l’État a prises pour garantir la liberté syndicale – même lorsque les restrictions litigieuses ont touché à un élément essentiel de cette liberté (Demir et Baykara, précité, §§ 154 et suivants, concernant le droit de négociation collective, Tüm Haber Sen et Çınar, précité, concernant le droit de fonder un syndicat et de s’y affilier, et Sørensen et Rasmussen c. Danemark ([GC], nos 52562/99 et 52620/99, §§ 64‑65 et 76, CEDH 2006‑I, concernant les accords de monopole syndical ; voir aussi Norwegian Confederation of Trade Unions (LO) et Norwegian Transport Workers’ Union (NTF), précité, § 94).
104. Le droit de grève est, pour les syndicats, un moyen de faire entendre leur voix et un outil important aux fins de la protection des intérêts professionnels de leurs membres, et, pour les travailleurs syndiqués, un outil important aux fins de la défense de leurs intérêts (Hrvatski liječnički sindikat c. Croatie, no 36701/09, § 59, 27 novembre 2014, Fédération des syndicats des travailleurs offshore et autres, décision précitée, et Ognevenko, précité, § 70, pour des affaires dans lesquelles la Cour a mis en avant l’importance du droit de grève en tant qu’instrument entre les mains des syndicats, et Enerji Yapı-Yol Sen, § 24, et Junta Rectora Del Ertzainen Nazional Elkartasuna (ER.N.E.), § 32, tous deux précités, où la Cour a placé l’accent sur l’importance que le droit de grève revêt pour les membres d’un syndicat ; voir aussi, plus généralement, Ognevenko, précité, § 55, où la Cour a insisté sur la dualité de la notion d’action syndicale – en ce qu’elle est un droit aussi bien pour les syndicats que pour leurs membres). Le droit de grève est clairement protégé par l’article 11 dès lors qu’un ou plusieurs syndicats sont à l’origine de l’appel à la grève (National Union of Rail, Maritime and Transport Workers, précité, § 84, Association of Academics, décision précitée, § 24, et Barış et autres c. Turquie (déc.), no 66828/16 et 31 autres, § 45, 14 décembre 2021).
105. L’interdiction d’une grève doit donc être considérée comme une limitation au pouvoir d’un syndicat de protéger les intérêts de ses membres, et elle s’analyse en conséquence en une restriction à sa liberté d’association (UNISON c. Royaume-Uni (déc.), no 53574/99, CEDH 2002-I, et Hrvatski liječnički sindikat, précité, § 49). Elle constitue également une restriction à la liberté d’association des personnes syndiquées (Veniamin Tymoshenko et autres c. Ukraine, no 48408/12, § 77, 2 octobre 2014).
54. Au vu des circonstances de l’affaire et à la manière dont les requérants ont formulé leur grief, la Cour constate que la sanction a bien été infligée aux intéressés en raison de leur participation, à l’appel de leur syndicat, à une action de cessation du travail d’une journée. À cet égard, elle prend note de la conclusion de la Cour constitutionnelle selon laquelle l’action en question n’a pas de lien avec le droit pour les travailleurs, tel que prévu par l’article 54 (« Grève et lock-out ») de la Constitution, de faire grève en cas de conflit survenant lors de l’élaboration d’une convention collective de travail (paragraphe 27 ci-dessus). Par ailleurs, l’article 11 de la Convention présentant la liberté syndicale comme une forme ou un aspect particulier de la liberté d’association, la Cour estime qu’il n’est pas pertinent, ni de procéder aux distinctions que fait la Constitution turque en réglementant un tel droit sous trois articles différents (33, 51 et 54), ni de déterminer duquel de ces articles relève l’action de cessation du travail dont il est question en l’espèce. La Cour observe que les sanctions disciplinaires ont été imposées aux requérants parce qu’il se sont absentés du travail, c’est-à-dire qu’ils ne se sont pas présentés à leur poste de travail à la municipalité à Ankara, afin de protester contre « les pratiques répressives et violentes du Gouvernement » à l’occasion des manifestations du parc de Gezi à Istanbul, à l’appel de la KESK dont ils étaient membres. Toutefois, les requérants n’auraient pas fait l’objet des mesure disciplinaires en raison de l’adhésion à un syndicat ou de la participation à des activités syndicales ni de l’exercice du droit à la liberté d’association ou du droit de former un syndicat. C’est précisément sous cet angle que la Cour examinera la question de l’applicabilité de l’article 11 de la Convention (voir, mutatis mutandis, Humpert, § 113 et la jurisprudence citée).
55. Concernant les faits de la présente espèce, la Cour relève tout d’abord que, le 16 juin 2013, la confédération KESK a publié un appel à manifester (paragraphe 5 ci-dessus) pour encourager ses membres à participer à une journée de mobilisation nationale qu’elle organisait pour protester contre « les pratiques répressives et violentes du Gouvernement » dans le cadre des événements de Gezi. Elle note que les requérants ont participé à ladite journée en s’abstenant de rejoindre leur poste de travail le 17 juin 2013 (paragraphe 6 ci-dessus).
56. La Cour note ensuite que des sanctions d’avertissement ou de blâme ont été prononcées contre les requérants, que les intéressés ont introduit des actions en annulation devant le tribunal administratif, lequel a rejeté les demandes de deux d’entre eux et accueilli celles des deux autres, et que le tribunal administratif régional a finalement jugé que les sanctions litigieuses n’étaient contraires ni au droit à la liberté d’association ni au droit de former un syndicat (paragraphes 9 à 24 ci-dessus).
57. La Cour note encore qu’à la suite du rejet de leur appel par le tribunal administratif régional, les requérants ont saisi la Cour constitutionnelle, laquelle, examinant leurs griefs sous l’angle non pas de l’article 51 de la Constitution (droit à la liberté syndicale) mais de son article 33 (droit à la liberté d’association), a constaté que cet article était applicable, que le recours était recevable, que les sanctions disciplinaires s’analysaient en une ingérence, que ladite ingérence avait une base légale et poursuivait un but légitime, et qu’il n’y avait pas eu violation de l’article 33 de la Constitution dans la mesure où « (...) l’action à l’origine de la sanction disciplinaire poursuivait un but dans lequel prédominaient des éléments sociopolitiques liés à la politique intérieure du pays (...) et [où] l’objet de l’action ne relevait pas du champ d’activité principal des syndicats (...) » (paragraphes 25 à 27 ci-dessus).
58. En ce qui concerne la question de savoir s’il y avait en l’espèce un lien entre, d’une part, l’action consistant pour les requérants à s’abstenir de rejoindre leurs postes de travail et, d’autre part, les intérêts professionnels des intéressés, la Cour note qu’à l’origine de l’action en question se trouvait la volonté de protester contre la politique du Gouvernement lors des événements de Taksim Gezi. En effet, l’appel de la KESK (dont le TÜM BEL-SEN est membre), dont les requérants sont membres, était ainsi formulé : « Afin de protester contre les pratiques répressives et violentes du Gouvernement face à la réaction démocratique légitime visant à protéger le parc Taksim Gezi d’Istanbul, pratiques qui ont occasionné des blessures pour des milliers de personnes – membres de notre syndicat pour certaines – et provoqué la mort de quatre de nos concitoyens, (...), à protéger et à développer les droits et intérêts économiques, démocratiques, sociaux, politiques, juridiques, culturels, professionnels, légaux, personnels de ses membres et de tous les travailleurs, dans leur vie professionnelle comme dans les autres domaines de l’existence ». La Cour observe que l’appel de la KESK ne mettait en avant aucune revendication concrète liée aux conditions de travail, intérêts professionnels ou droits sociaux et économiques des intéressés, même s’il faisait notamment référence, d’une part, au fait que des membres du syndicat dont les requérants sont membres aient aussi été blessés et, d’autre part, aux buts, énoncés dans les statuts de la Confédération, à savoir la protection des « droits et intérêts économiques, démocratiques, sociaux, politiques, juridiques, culturels, professionnels, légaux, personnels de ses membres et de tous les travailleurs ». Il y était d’ailleurs précisé clairement dès le début que l’action organisée par la KESK avait pour objectif politique de « protester contre les pratiques répressives et violentes du Gouvernement ».
59. Par le passé, la Cour a eu l’occasion de traiter plusieurs affaires (Karaçay c. Turquie, no 6615/03, 27 mars 2007, Dilek et autres c. Turquie, no 74611/01, 17 juillet 2007, Urcan et autres c. Turquie, no 23018/04, 17 juillet 2008, Enerji Yapı-Yol Sen c. Turquie, no 68959/01, 21 avril 2009, Kaya et Seyhan c. Turquie, no 30946/04, 15 septembre 2009, Saime Özcan c. Turquie, no 22943/04, 15 septembre 2009, Şişman et autres c. Turquie, no 1305/05, 27 septembre 2011, Sadrettin Güler c. Turquie, no 56237/08, 24 avril 2018, İsmail Sezer c. Turquie, no 36807/07, 24 mars 2015, et Küçükbalaban et Kutlu c. Turquie, nos 29764/09 et 36297/09, 24 mars 2015, dont certaines sont citées par le Gouvernement) ; ces affaires concernent des membres ou dirigeants de syndicats qui ont été sanctionnés pour avoir participé à des actions de cessation du travail – communément appelées « grèves » par les syndicats – qui avaient été organisées pour protester contre certains événements ou certaines actions. Les juridictions internes ont jugé que le but poursuivi par ces actions en cause ne relevait pas des activités d’un syndicat.
60. La Cour observe qu’il y a entre les requérants dans ces affaires ceci de commun qu’ils ont participé, à l’appel de leur syndicat, à une action qui, au-delà des circonstances particulières de chaque affaire, concernait les intérêts professionnels des travailleurs ou était liée à leurs droits sociaux et économiques ou à leurs conditions de travail, soit de manière générale, soit de manière plus spécifique : il s’agissait par exemple de « protester contre la baisse du niveau des salaires des fonctionnaires » (Karaçay, précité, § 9), de manifester « à l’occasion de l’inscription à l’ordre du jour [du] Parlement de la loi sur les personnes employées dans le secteur public » (Dilek et autres, précité, § 6), ou de « revendiquer une amélioration des conditions de travail des enseignants » (Urcan et autres, précité, § 6), de demander « la reconnaissance du droit à une convention collective des fonctionnaires » (Enerji Yapı-Yol Sen, précité, § 8), de « protester contre le projet de loi relatif à l’organisation de la fonction publique en discussion au parlement national » (Kaya et Seyhan, précité, § 7) ou de réclamer « l’amélioration des conditions de travail des fonctionnaires » (Saime Özcan, précité, § 5). Dans d’autres cas encore, les requérants avaient été visés par des sanctions « pour avoir apposé sur les murs de leurs bureaux (...) des affiches appelant à la manifestation annuelle du 1er mai » (Şişman et autres, précité, § 8), « pour avoir participé [en s’absentant sans autorisation] à une manifestation organisée par [un] syndicat pour célébrer la Journée internationale du travail » (Sadrettin Güler, précité, § 8) ou à une réunion organisée par un parti politique sur « les problèmes de la Turquie et les voies pour trouver une solution » (İsmail Sezer, précité, §§ 7-8), ou encore pour avoir assisté « à une manifestation [non autorisée] ayant pour thème « La paix mondiale contre la guerre mondiale » » (Küçükbalaban et Kutlu, précité, §§ 5 et 10). Il est à préciser que dans les deux dernières affaires, les activités en question étaient plutôt politiques, mais les informations fournies par les parties n’ont pas permis de déduire des faits que les requérants s’étaient absentés de leur travail pour participer aux activités en question.
61. Il apparaît par ailleurs que la Cour constitutionnelle, suivant en cela la ligne tracée par la jurisprudence de la Cour dans les affaires précitées, recourt également à une interprétation large du droit à la liberté d’association et du droit à la liberté syndicale lorsqu’elle est appelée à connaître d’affaires où des membres de syndicats ont participé à des actions de cessation du travail et où étaient en jeu des intérêts professionnels (voir, par exemple, les affaires Serkan Kanak (no 2014/1263, 6 janvier 2018), Elif Ertan (no 2014/1948, 6 janvier 2018), Abidin Aydın Tüfekçi (no 2013/1315, 15 avril 2015) et Hikmet Aslan (no 2014/11036, 16 juin 2016)), mais qu’elle a adopté une interprétation plus restrictive dans une affaire où le requérant avait participé à l’élaboration d’un communiqué de presse et à une manifestation de protestation contre les opérations menées à Istanbul par le KCK, et avait pris part à une manifestation organisée le 15 février 2012 – date anniversaire de l’arrestation et du retour d’Abdullah Öcalan en Türkiye – par la présidence de la section provinciale du BDP (voir l’affaire İbrahim Çiçek (no 2015/19462, 26 décembre 2018).
62. La Cour constate que, contrairement aux affaires précitées (paragraphes 54-55 ci-dessus), où les requérants, à l’appel de leur syndicat, avaient participé à une action qui avait un lien avec leurs conditions de travail, les requérants en l’espèce n’ont pas démontré que l’objet principal de l’action de cessation du travail à laquelle ils ont participé avait un lien avec leurs intérêts économiques et sociaux ou avec leurs intérêts professionnels. Il est vrai que dans deux autres affaires (İsmail Sezer, précité, §§ 7-8, et Küçükbalaban et Kutlu, précité, §§ 5 et 10), la Cour n’a pas identifié d’élément précis propre à démontrer que les manifestations avaient un lien avec les intérêts économiques et sociaux des intéressés. Dans ces affaires, toutefois, les requérants n’ont pas quitté leur poste sans permission.
63. La Cour conclut qu’elle n’a certes pas examiné dans le détail, aux fins de l’applicabilité de l’article 11, les buts précis qui étaient visés par les actions en cause dans les affaires précitées, mais qu’il ressort de sa jurisprudence qu’il a toujours été question de la défense des intérêts professionnels des travailleurs, que ce soit dans un cadre général ou dans un contexte plus spécifique. Outre le fait que « les actions de grève ne sont, en principe, protégées par l’article 11 que dans la mesure où elles sont organisées par les organismes syndicaux et considérées comme faisant effectivement – et non seulement présumées – partie de l’activité syndicale » (Barış et autres (décision précitée)), il faut, ainsi qu’il est établi dans la jurisprudence de la Cour, qu’il existe un lien entre ces actions et les intérêts professionnels des membres du syndicat (Demir et Baykara, § 140, et Humpert et autres, § 104, tous deux précités). La jurisprudence des juridictions internationales va dans le même sens (Humpert et autres, précité §§ 51-68).
64. Selon la Cour, dans les circonstances de ces affaires, les requérants ne peuvent effectivement pas revendiquer un droit à la liberté syndicale protégé par l’article 11, dans la mesure où, eu égard aux éléments du dossier, ils n’ont pas été sanctionnés pour avoir participé à une action consistant à s’abstenir de rejoindre leur poste de travail que leur syndicat avait organisée dans le but de défendre leurs intérêts professionnels.
65. Il s’ensuit que le grief des requérants tiré de l’article 11 de la Convention est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention et doit être rejeté conformément à l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Décide de joindre les requêtes ;
Déclare les requêtes irrecevables.
Fait en français puis communiqué par écrit le 12 décembre 2024.
Hasan Bakırcı Arnfinn Bårdsen
Greffier Président
ANNEXE
Liste des requêtes
Requête No | Nom de l’affaire | Introduite le | Requérant | Représenté par | |
1. | 55789/19 | Almaz c. Türkiye | 14/10/2019 | Feza ALMAZ | Sevgi KARADUMAN |
2. | 55896/19 | Kaya c. Türkiye | 14/10/2019 | Adem Yavuz KAYA | Sevgi KARADUMAN |
3. | 55931/19 | Koçak Demir c. Türkiye | 14/10/2019 | Filiz KOÇAK DEMİR | Sevgi KARADUMAN |
4. | 56981/19 | Yalçın c. Türkiye | 14/10/2019 | Beyhan YALÇIN | Sevgi KARADUMAN |