APPLICATION/REQUETE N° 7238/7 5
Frans VAN LEUVEN and Marc DE MEYERE v/BELGIUM
Frans VAN LEUVEN et Marc DE MEYERE c/BELGIQU E
DECISION of 10 March 1977 on the admissibility of the application
DÉCISION du 10 mars 1977 sur la recevabilité de la requéte
Article 6, paragraph 1, of the Convention : Civil rights and obligations .
a . This is an autonomous concept which should be interpreted independently of the
domestic law of the High Contracting Parties even through the general principles of
domestic law must necessarify be taken into consideration in any such interpretation.
b
Does the decision of a body, acting in an official capacity, to suspend the right to
practice medicine involve the determination of civil rights and obligations? ICom-
plaint declared admissiblel .
Article 11 of the Convention :
a . Is the Belgian medical association (Ordre des médecinsl an association within the
meaning of Article 11 ?
b . Does Article 11 guarantee the right of non-association? (Complaint declared
admissib/el .
Article 26 of the Convention : Exhaustion of domestic remedies .
a . The applicant has not exhausted his domestic remedies if he has not raised, at least
in substance, before the competent national authorities the complaint brought be-
fore the Commission .
b . However the applicant who invokes Article 17 in conjunction with Article 11 of the
Convention, before the Commission, has exhausted domestic remedies even though
he only invoked Article 11 before the national authority .
Rule 29 of the Rules of procedure of the Commission : Reasons justifying the
joinder of two applications.
Article 6, paragrephe 1, de la Convention : Droits et obligations de caractére civil .
a . Il s'agit d'une notion autonome qu'il faut interpréter indépendamment du droit in-
terne des Hautes Parties Contractantes, méme si les principes généraux du droit
interne doivent nécessairement être pris en considération.
b . La décision d'un organisme exerçant des fonctions officielles prononçant la suspen-
sion du droit de pratiquer la médecine porte-t-elle sur des droits et obligations de
caractére civil ? (Grief déclaré recevable) .
- 140 _
Article 11 de la Convention
:
a . L'Ordre belge des médecins est-il une association au sens de l'article 11 ?
b . L'erticle 11 garantit-il le liberté de ne pas séssocier ? (Grief déclaré recevable) .
Article 26 de la Convention : Epuisement des voies de recours internes.
a . N'a pas épuisé les voies de recours le requérent qui n â pas soumis, au moins en
substance, aux autorités nationales le grief qu'il fait valoir devant la Commission .
b . Toutefois le requérant qui, devant la Commission, invoque l'article 17 combiné ave c
l'article 11 de la Convention a épuisé les voies de recours internes même s'il n é
invoqué que l'article 11 devant les autorités nationales .
Article 29 du Rég/ement intérieur de la Commission : Motifs justifiant la jonction
de deux requétes .
EN FAIT
(English : seep . 151 )
Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit
:
Le requérant Frans Van Leuven est né le 26 octobre 1931 à Malines .
Le requérant Marc De Meyere est né le 12 août 1940 à Eeklo.
Les deux requérants sont domiciliés à Merelbeke (Belgique) et exercent la pro-
fession de médecin. Ils sont représentés devant la Commission par Maitre John
Bultinck, avocat près la cour d'appel de Gand, en vertu d'une procuration délivrée le
21 octobre 1975 .
Le 20 janvier 1973 ils firent l'objet d'une plainte déposée par treize médecins,
établis
à
Merelbeke et environs, qui leur reprochaient des manquements
à
leurs
obligations déontologiques, et notamment d'avoir systématiquement limité leurs hono-
raires aux montants remboursés par la Sécurité sociale (même lorsqu'ils assuraient le
service de garde), et d'avoir gratuitement fait distribuer
à domicile une revue bimen-
suelle intitulée a Gezond n dans laquelle les omnipraticiens auraient été ridiculisés .
Le 14 mars 1973 les requérants furent entendus par le bureau du Conseil pro-
vincial de l'Ordre des Midecins .
Ils niérent avoir limité leurs honoraires aux montants remboursés par la Sécurité
sociale au cours des services de garde mais avouérent l'avoir fait systématiquement en
ce qui concernait leur propre pratique .
Ils signalérent au bureau du conseil que la revue a Gezond n n'était pas éditée
par eux et niérent avoir ridiculisé leurs confréres dans celle-ci .
Le 19 mars 1973 un autre médecin déposa une nouvelle plainte à charge des re-
quérants, dans laquelle il leur fut reproché d'avoir, deux jours après leur comparution
devant le bureau du conseil, affiché un avis dans les salles d'attente de la maison
médicale à Merelbeke, par lequel ils portaient à la connaissance du public qu'ils avaient
fait l'objet d'une plainte déposée par leurs confréres et exposaient les motifs de cette
plainte .
Les requérants furent entendus au sujet de cette seconde plainte, le 23 mai 1973,
par le bureau du Conseil . Ils déclarérent avoir le droit d'informer le public de la
situation, d'autant plus que celui-ci était déjà au courant .
- 141 -
Les requérants furent convoqués devant le Conseil provincial de l'Ordre des
Médecins de la province de Flandre Orientale, siégeant à Gand, pour y répondre des
préventions suivantes :
a . Avoir travaillé aux tarifs de remboursement de la Sécurité social e
b . Avoir collaboré et fait de la publicité dans la revue « Gezond e estimée offensante à
l'égard de leurs confréres ;
c . Avoir affiché à la maison médicale un avis contraire à la déontologie, et relatif à
leur comparution devant le bureau du Conseil de l'Ordre ;
d. A la charge du D l Van Leuven seulement : son attitude lors de sa comparution le
14 mars 1973 devant le bureau du Conseil provincial de l'Ordre des Médecins .
Le Conseil provincial rendit sa décision le 24 octobre 1973 .
Il déclara les préventions sous a) et b) établies à charge des deux requérants et
prononça à leur encontre une mesure de suspension du droit d'exercer l'a rt médical
d'une durée d'un mois . Le Conseil estima que la prévention sous cl ne méritait pas de
sanction mais déclara la prévention sous d) établie à charge du D , Van Leuven, auquel
il infligea une réprimande .
Les diverses mesures et sanctions citées ci-dessus furent infligées en application
des articles 6 4 2 et 16 de l'arrété royal N° 79 du 10 novembre 1967 relatif à l'Ordre des
Médecins . '
Les requérants interjetérent appel de ce tte décision auprés du Conseil d'Appel de
l'Ordre des Médecins siégeant à Bruxelles .
Par arrèt du 24 juin 1974,
celui-ci déclara l'appel recevable mais confirma la
décision a quo en tant qu'elle avait déclaré les préventions sous a) et b)
(voir ci
dessus ) établies à l'égard des deux requérants .
Pour le surplus, le Conseil d'appel annula la décision attaquée et prononça pour
les préventions sous a), b) et cl, aprés les avoir confondues, une mesure de suspension
du droit d'exercer l'a rt médical, d'une durée de quinze jou rs, à l'encontre des deux
requérants, mais estima la prévention sous d) non établie à l'égard du D , Van Leuven .
Les requérants se pourvurent en cassation .
• Article 6
v Les attrlbutions des conseils provinciaux sont
:
. . . . . 2° veiller au respect des ré9les de la
déontoloVie médicale et au maintien de l'honneur . de la discrétion, de la probité et de la dipnné des
membres de l'Ordre . Ils sont chargés i cette fin de réprimer disciplinairement les fautes des membres
inscrins à leur lableau, commises dans l'esercice ou à l'occasion de l'exercice de la profession ainsi que
les fautes praves commises en dehors de l'activné professionnelle, lorsque ces fautes sont de nature à
entacher l'honneur ou la dienité de la prolession .
»
Article 16
: « Les sanctions dont dispose le conseil provincial sont : l'avertissement, la censure, la
réprimande, la suspension du droit d'exercer l'art médical pendant un terme oui ne oeut excéder deux
années et la radiation du tableau de l'Ordre .
Les médecins frappés par une décision qui n'est olus susceptible de recours, de la suspension du droit
d'exercer l'an médical, sont privés détinitivement du drort d'éliVibilité et pendant le délai de la suspension,
du droit de orendre pan aux élections du conseil provincial .
n
- 142 -
Devant la Cour de cassation les requérants soulevèrent notamment les moyens
suivants
:
- Violation des articles 20 et 107 ' de la Constitution belge et 11 de la Con-
vention par le fail que dans son arrêt le Conseil d'appel s'était déclaré compétent pour
connaitre des poursuites disciplinaires et avait infligé une mesure disciplinaire aux
requérants en déclarant que l'affiliation obligatoire à l'Ordre des Médecins n'excédait
pas les limites des restrictions autorisées par le § 2 de l'article 11 de la Convention .
- Violation de la loi et de la Constitution belge en tant que les requérants
avaient fait l'objet d'une mesure disciplinaire pour avoir limité leurs honoraires aux
tarifs de la sécurité sociale alors que cela ne constituait ni un délit ni une faute
déontologique .
Par arrét du 25 avril 1975 la Cour de cassation débouta les requérant s
Elle rejeta notamment le moyen tiré de la violation de l'a rticle 11 de la Convention
en statuant que l'inscription obligatoire au tableau d'un ordre qui, comme l'Ordre des
Médecins est une institution de droit public, ayant pour mission de veiller au respect
des régles de la déontologie et au maintien de l'honneur, de la probité et de la dignité
de ses membres, ne peut être considérée comme inconciliable avec la liberté d'asso-
ciation, puisque cette mission a trait
à la protection de la santé publique et que par
conséquent l'inscription obligatoire au tableau de l'Ordre n éxcédait pas les limites des
restrictions autorisées par le § 2 de l'a rticle 11 dans l'intérét de la protection de la santé
publique .
D'autre pa rt , la Cour de cassation déclara irrecevable le moyen dans lequel les
requérants affirmaient que limiter ses honoraires aux tarifs de remboursement de la
sécurité sociale ne constituait ni un délit ni une faute déontologique .
La Cour estima en effet que,
puisque . la mesure de suspension, infligée par le
Conseil d'Appel, ne visait pas seulement cette prévention, mais avait été infligée pour
d'autres infractions disciplinaires également, le moyen était irrecevable pour défaut
d'intérét . "
GRIEFS
1 . Les requérants alléguent des violations de l'article 11 (4§ 1 et 2), tant pris
isolément que combiné avec l'article 17 de la Convention . Leur argumentation peut se
résumer comme suit :
a. Les décisions des conseils provinciaux et d'appel de l'Ordre des médecins ont été
rendues par des organes institués par l'Arrêté Royal N° 79 du 10 novembre 1967 .
' Article 20 : « Les Belges ont le droil de s'associer ; ce droit ne peut 9tre soumis à aucune mesure
preventive . n
Article 107 : u Les cours et tribunaua n'appliqueront les arrétés et ré0lements pénéraux, provincieux et
locaux, qu'autant qu'ils seront conlormes aux lois . »
" II v a lieu de noter que la cause des requérants éteit iointe é la cause d'un troisiéme médecin Iqui n'a
pas introduit de requéte auprés de la Commissionl, condamné par le Conseil d'eppel uniquement pour
avoir limité ses honoraires de le même facon que les requérants . La Cour de
cassetion cassa cette
condamnation au motif que faire usage d'un droit, c'est-é-dire limiter ses honoraires aux tarifs de rem-
boursement de le sécureé sociale ne devient pas une faute par le fah auil est feil svstématiquement
usepe de ce droit, dés lors qu'il n'est constaté aucun abus de ce droit .
- 143-
Les requérants sont soumis à leur juridiction en vertu de l'article 2, alinéa 2 du
même Arrété Royal qui dispose
:
« Pour pouvoir pratiquer l'art médical en Belgique tout médecin doit étre inscrit
au tableau de l'Ordre . »
L'Ordre des médecins est une association au sens de l'article 11, § 1 de la
Convention .
L'Ordre réunit en effet des citoyens qui souhaitent exercer la profession de
médecin .
La profession médicale est, en Belgique, une profession libérale . Cela n'est
d'ailleurs pas contredit par l'article 1, alinéa 3 de l'Arrété royal N° 79 précité, qui
dispose que l'Ordre « jouit de la personnalité civile de droit public n .
Les requéranTs estiment que l'affiliation obligatoire
à l'Ordre des Médecins cons-
titue une entrave à la liberté d'association qui implique la liberté de ne pas s'associer .
b . En outre ils affirment que cette affiliation obligatoire, imposée par Arrété royal
donc par acte du pouvoir exécutif, excéde les limites des restrictions autorisées par le
paragraphe 2 de l'article 11 de la Convention, vu que ni cette obligation de s'affilier, ni
l'association des médecins dans un Ordre, ni leur assujettissement
à ses organes
disciplinaires ne constituent des mesures nécessaires à la protection de la santé dans
une société démocratique .
De telles mesures existent par ailleurs dans la législation belge, par exemple dans
les prescriptions de l'Arrété royal N° 78 du 10 novembre 1967 « relatif à l'art de guérir,
à l'exercice des professions qui s'y rattachent et aux commissions médicales tr
.
Selon les requérants la création de l'Ordre des Médecins et plus spécialement
l'obligation d'y adhérer n'ajoute rien à la protection de la santé publique et ne vise que
l'établissement d'une association corporative, qui défend ses propres intéréts (esse
ntiellement de caractére matériel) ainsi que ceux de ses membres et dont le fonctionne-
ment est contraire à l'intérét général d'une société démocratique, ce qui aurait été
suffisamment prouvé par l'Ordre dans le passé, notamment lors des gréves des
médecins .
c . Les requérants estiment non seulement que les Arrétés Royaux N° 78 et N° 79
précités et les décisions rendues par les organes institués par ceux-ci, violent la liberté
d'association mais ils affirment également que la création même de l'Ordre des mé-
decins constitue un acte des pouvoirs législatif et exécutif belges qui n'a pas seulement
pour but d'apporter des restrictions
à la liberté d'association, comme l'y autorise le § 2
de l'article 11 de la Convention mais qui vise l'abolition pure et simple de cette liberté .
La création de l'Ordre des médecins tend donc à la destruction d'une des libertés
reconnues par la Convention ou au moins à une limitation de celle-ci qui est plus
ample que celles prévues 8 la Convention et constituerait donc également une violation
de l'article 17 .
2 Les requérants alléguent également une violation de l'article 10 de la Convention
qui garantit la liberté d'expression, de donner et de recevoir des informations .
Ils estiment que les diverses décisions incriminées prises à leur égard par les
organes de l'Ordre des médecins ont violé cette disposition puisqu'elles ont tenté de
les empécher de répandre d'une part, leurs idées concernant la profession médicale et
les soins de santé, d'autre part, les informations concernant les procédures dont ils
faisaient l'objet .
_1qq_
3 . Enfin, les requérants allèguent une violation de l'article 6, § 1 de la Convention
par le fait que les conseils provinciaux et d'appel de l'Ordre des Médecins seraient,
tant en ce qui concerne leur institution que leur composition ou leurs règles de
procédure, contraires aux mesures édictées par cette disposition .
Ils affirment que contrairement à ce que soutient la jurisprudence belge les
organes de l'Ordre des Médecins ne sont pas uniquement des colléges disciplinaires
mais de véritables tribunaux, en tant qu'ils connaissent de droits et d'obligations de
caractère civil tels que la liberté d'expression et le droit d'exercer la profession de médecin .
Les conseils de l'Ordre décident donc du droit de leurs justiciables au travail et
des rapports de caractère civil existant entre lesdits justiciables et leurs patients .
Les requérants se référent
à
cet égard
à la jurisprudence de la Commission
Idécision Commission Requête N° 6232/73, KSnig c/Rép . Féd. d'Allemagnel', selon
laquelle a . . .la notion de droits et obligations de caractére civil est une notion auto-
nome qu'il faut interpréter indépendamment des droits internes des Hautes Parties
Contractantes . . . » et « l'article 6 § 1 s'applique même aux procédures administratives
lorsque ces procédures sont déterminantes pour des rapports de caractère civil entre le
requérant
. . . et des tiers » .
Les dispositions de l'article 6 doivent par conséquent s'appliquer aux juridictions
de l'Ordre des Médecins .
Or, les requérants font observe r
e . que celles-ci ne sont pas établies par la loi mais par l'Arrété Royal N° 79 du
10 novembre 1967 (acte de l'exécutif) alors que le § 1 de l'article 6 exige un tribunal
établi par la loi .
b . - que d'autre part les conseils provinciaux de l'Ordre sont composés de médecins
originaires de la même province que le requérant, confrères de celui-ci, qui se consi-
dérent comme partie lésée par les déclarations des requérants, par conséquent comme
adversaires du justiciable .
La prévention de publicité illicite ne peut être comprise que comme tentative des
conseils de l'Ordre pour atteindre un confrére concurrent indésirable .
- Ouant aux conseils d'appel de l'Ordre des médecins, ils ont une composition
paritaire étant composés pour la moitié de médecins et pour la moitié de magistrats de
carrière (articles 7 et 12 de l'Arrété royal du 6 février
1970) .
Cette composition paritaire n'offre cependant aucune garantie d'impartialité puis-
que la moitié des membres du conseil - les médecins confrères et concurrents des
requérants - serait partiale .
Les requérants estiment d'ailleurs que la présence au sein d'un tel conseil d'un
seul membre dont les intéréts pourraient être contraires à ceux des justiciables serait
inconciliable avec une justice impartiale .
D'autre part, il n'existerait dans ces conseils aucune séparation entre les per-
sonnes qui assument la fonction d'accusateur public et celles qui assument les fonc-
tions d'organe d'instruction et de juge du fond .
Toutes ces qualités sont confondues dans le chef des mêmes personnes .
cf . D .R . 2/77 .
- 145-
Les requérants estiment que ces faits constituent des violations du § 1 de l'article 6
de la Convention qui garantit à toute personne le droit é un procés équitable par un
tribunal indépendant et impartial .
c . que les conseils de l'Ordre des médecins siégent é huis clos larticle 19 de l'Arrité
royal du 6 février 1970) ce qui serait contraire à la régle de la publicité des procédures,
instaurée par le § 1 de l'article 6 précité .
Les requérants réclament des dommages et intérPts évalués à titre provisionnel à
1 franc belge .
PROCÉDUR
E Le 2 octobre 1976, la Commission décide larticle 42, § 2 b) de son Réglement
intérieurl de porter la requête é la connaissance du Gouvernement belge et d'inviter
celui-ci à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité à l'exception du grief
des requérants portant sur la violation de l'article 10 de la Convention .
En ce faisant, la Commission estime que la requéte pose des problèmes sem-
blables à ceux soulevés dans la requête N° 6878/75, Le Compte c/Belgique déclarée
partiellement recevable les 2 et 6 octobre 1976 . La Commission avait, en effet, déclaré
:
- irrecevables les griefs sous l'angle de l'article 10 pour non-épuisement des voies de
recours internes
;
- recevables les griefs sous l'angle des articles 6, 11 pris isolément ou combinés
avec l'article 17 .
Le 11 décembre 1976, le Gouvernement fait parvenir au Secrétaire de la Com-
mission ses observations sur la recevabilité qui sont aussit0t communiquées à la partie
requérante .
Le conseil des requérants, M^ Bultinck, devait répondre à ces observations dans
un délai échéant le 20 janvier 1977 lequel a été, 8 sa demande et sur instructions du
Président de la Commission, prorogé au 11 février 1977 .
Le 4 février 1977 le conseil des requérants adresse au Secrétaire de la Commis-
sion la réponse aux observations du Gouvernement défendeur sur la recevabilité de la
requête .
ARGUMENTATION DES PARTIE S
A . Quant à l'épuisement des voies de recours internes
(article 26 de la Convention )
Article 11 de la Convention
Le Gouvernement dé/endeur reconnait que les requérants ont, en ce qui concerne
les sanctions disciplinaires qui font l'objet de la requête, épuisé les voies de recours
internes et saisi la Commission dans le délai de six mois 8 partir de la décision interne
définitive ICour de cassation 25 avril 19751 .
Quant aux arrétés royaux N° 78 et 79 du 10 novembre 1967 et l'arrété royal du
6 février 1970, les requérants ont négligé d'introduire le recours en annulation que leur
ouvrait la Loi organique du Conseil d'Etat, mais ils ont contesté la légalité de ces
arrétés lors de la procédure disciplinaire .
Le conseil des requérants, faisant référence à la décision de la Commission sur la
recevabilité de la requéte Le Compte, considère que la présente requête est manifeste-
ment recevable au regard de l'article 11 de la Convention .
-146_
2 . Artic%s 6, 10 et 17 de la Convention
Le Gouvernement défendeur soutient que les voies de recours internes n'ont pas
été épuisées .
Les requérants n'ont pas soulevé la violation de ces dispositions devant la Cour
de cassation de même qu'ils n'ont pas, au préalable, tenté d'obtenir l'annulation par le
Conseil d'Etat pour incompatibilité avec ces dispositions, des arrêtés royaux N° 78 et
N° 79 du 10 novembre 1967 et de celui du 6 février 1970 .
Le conseil des requérants fait observer que le Gouvernement défendeur se borne
à affirmer que les requérants n'ont pas invoqué devant la Cour de cassation les
moyens tirés des articles 6, 10 et 17 .
La partie requérante estime que le Gouvernement défendeur confond, d'une part,
l'obligation d'épuiser les voies de recours internes, d'autre part, l'obligation de soulever
devant les juridictions internes les moyens tirés de la violation des dispositions de la
Convention, celle-ci n'impliquant pas que ces moyens doivent être invoqués à chaque
instance de la procédure interne .
La violation de l'article 6 a été invoquée explicitement dans la procédure devant
les organes de l'Ordre des médecins. Reprendre devant la Cour de cassation ce moyen
eut été inutile car la Cour de cassation l'avait à différentes occasions rejeté considérant
que les décisions des organes de l'Ordre des médecins ne relèvent que du droit
disciplinaire auquel l'article 6 ne serait pas applicable;
Quant à l'article 10, la violation a été invoquée implicitement devant les organes
de l'Ordre des médecins .
Enfin, quant à l'article 17, la partie requérante fait référence à la décision de la
Commission sur la recevabilité de la requête Le Compte' où il est précisé que peu
importe que ce moyen n'ait pas été invoqué devant la Cour de cassation puisqu'il est
invoqué devant la Commission en liaison avec l'article 11 lequel a été invoqué devant
les instances nationales .
B . Quant à la recevabilité de la requéte, tout moyen de fond étant réservé
(article 27 de la Convention )
Le Gouvernement dé/endeur prend acte de la décision de la Commission du mois
d'octobre 1976 déclarant partiellement recevable la requête Le Compte c/Belgique et
n'estime pas nécessaire de réitérer les observations qu'il a formulées le 15 décembre 1975
sur la recevabilité de ladite requête . Il est d'avis qu'il serait opportun de joindre, en
l'espéce, l'examen du seul grief dont l'irrecevabilité ne résulte pas du non-épuisement
des voies de recours internes, à savoir celui de la prétendue violation de l'article 11, à
l'examen de celui soulevé par repport à ce même article dans la requête Le Compte
IN° 6878/75) .
Le conseil des requérants confirme que les griefs quant aux articles 6, 11 et 17 de
la Convention sont analogues à ceux soulevés dans l'affaire Le Compte . Il estime, par
ailleurs, que l'examen devrait étre étendu à l'article 10, moyen rejeté dans Le Compte
.
pour non-épuisement des voies de recours internes .
N° 6878/75, ct . D .R. 6/79 .
- 147-
EN DROI T
Les requérants prétendent que les décisions des organes de l'Ordre des médecins
et les procédures afférentes à ces décisions auraient violé les articles 6§ 1, 10 et 11,
ce dernier tant pris isolément que combiné avec l'article 17 de la Convention .
Il se pose é la Commission la question préalable de savoir si les conditions
énoncées à l'article 26 de la Convention sont réunies .
A . Quant à l'épuisement des voies de recours interne s
Les requérants se plaignent de la décision rendue à leur encontre par le Conseil
provincial de l'Ordre des médecins de la Flandre orientale le 24 octobre 1973 et
alléguent que l'institution, la composition et la procédure de ce conseil sont contraires
aux prescriptions de l'article 6§ 1, de la Convention, que la décision incriminée a pour but
de les empécher de répandre des idées et des informations contrairement é l'article 10
de la Convention, qu'elle consacre une violation de leur droit à la liberté d'association
garanti par l'article 11 de la Convention, enfin que la création de l'Ordre des médecins
tend é la destruction de la liberté d'association, en contravention à l'article 17 combiné
avec l'article 11 de la Convention .
1 . Dans la mesure où les requérants alléguent la violation de l'article 10 de la
Convention en ce que la décision du 24 octobre 1973 aurait pour but de les empécher
de répandre, d'une part, leurs idées concernant la profession médicale et les soins de
santé à prodiguer, d'autre part, les informations concernant les procédures dont ils
faisaient l'objet, il y a lieu de relever que l'article 10 reconnait, certes, à toute personne
le droit à la liberté d'expression .
Toutefois, la Commission ne s'estime pas appelée à se prononcer sur le point de
savoir si a décision incriminée comporte l'apparence d'une violation de cette disposi-
tion . En effet, aux termes de l'article 26 de la Convention « la Commission ne peut étre
saisie qu'après l'épuisement des voies de recours internes, tel qu'il est entendu selon
les principes de droit international généralement reconnus et dans le délai de six mois à
partir de la date de la décision interne définitive x .
La Commission reléve, à cet égard, que les requérants ont omis de soulever le
grief ayant trait à l'article 10, même en substance, devant les instances qui ont eu à
connaPtre de leurs recours contre la décision incriminée . La Commission estime donc
que les requérants ne peuvent dés lors être considérés comme ayant épuisé sur ce
point les voies de recours internes dont ils disposaient en droit belge .
De plus, l'examen de l'affaire n'a permis de déceler aucune circonstance particu-
lière qui aurait pu dispenser les requérants, selon les principes de droit international
généralement reconnus en la matiére, d'épuiser les voies de recours internes .
Il s'ensuit que les requérants n'ont pas satisfait à la condition relative à l'épuise-
ment des voies de recours internes et que leur requète doit étre rejetée, à cet égard,
en application de l'article 27, § 3, de la Convention .
2 . Les requérants alléguent, en outre, la violation des articles 6 § 1, 11 et 17 de la
Convention, en ce qui a trait à la décision du 24 octobre 1973 .
En l'espéce, il n'est pas contesté que les requérants ont soulevé formellement et
cela jusqu'en cassation, les griefs ayant trait à des violations des articles 6, § 1 et 11 de
la Convention. Il importe peu qu'ils n'aient pas invoqué devant la Cour de cassation
l'article 17, comme le fait observer le Gouvernement défendeur . En effet, les requérants
invoquent devant la Commission l'article 17 combiné avec l'article 11 et il suffit à ce t
_14g_
égard que les requérants aient invoqué devant les instances nationales une violation du
droit garanti par l'article 11 .
La Commission est donc d'avis qu'é cet égard les requérants ont valablement
épuisé les voies de recours internes .
B . Quant à l'applicabilité de l'article 6§ 1 et de l'article 11 pris isolément ou
combiné avec l'article 17 de la Conventio
n La Commission relève dés l'abord que les points en litige tirés des articles 6 §
1 ,
11 pris isolément ou combiné avec l'article 17 de la Convention sont de même nature
que ceux que présente la requête Le Compte c/Belgique (N°
6878/75)
déclarée
partiellement recevable par décision des 2 et 6 octobre 1976 . Ces points sont les
suivants :
1 . Les requérants allèguent que l'affiliation obligatoire à l'Ordre des médecins cons-
titue une entrave à la liberté d'association énoncée à l'article 11 § 1, laquelle implique,
selon eux, la liberté de ne pas s'associer .
Ils affirment par ailleurs que la création de l'Ordre des médecins constitue un acte
des pouvoirs législatif et exécutif belges qui n'a pas seulement pour but d'apporter des
restrictions à la liberté d'association, comme l'y autorise le paragraphe 2 de l'article 11,
mais qui vise à l'abolition de cette liberté, en violation de l'article 17 de la Convention .
La Commission est d'avis que ce grief pose des problémes complexes d'interpré-
tation, parmi lesquels, notamment, les suivants
:
Un premier probléme est soulevé par le Gouvernement défendeur lorsqu'il estime
que l'Ordre des médecins, étant une « institution de droit public ayant pour mission de
veiller au respect de la déontologie médicale et au maintien de l'honneur, de la
discrétion, de la probité et de la dignité de ses membres » n'est pas une association et
qu'il conclut que l'article 11 n'est pas d'application .
Un second probléme pourrait être celui de savoir, dans l'hypothèse où l'on
considère que l'article 11 est applicable, si celui-ci garantit la liberté de ne pas
s'associer, ainsi que la Commission l'a décidé, dans une seule décision antérieure
(requête N° 4072/69 c/Belgique, Rec . 32, p. 80 I86), Ann . 13, p . 708) .
Enfin, dans la mesure où l'article 11 serait applicable en l'espèce et selon la
portée qu'on lui attribue, il y aurait lieu de vérifier si les restrictions apportées par la loi
et la réglementation belges au droit de ne pas s'associer peuvent se justifier eu égard
au paragraphe 2 de l'article 11 et de l'article 17 .
La Commission est d'avis que ces questions se révélent suffisamment complexes
et importantes pour que leur solution doivent relever de l'examen du fond de l'affaire
et qu'é cet égard la requête ne peut être déclarée irrecevable ni comme incompatible
ratione materiae avec les dispositions de la Convention ni comme étant manifestement
mal fondée au sens de l'article 27, § 2, de la Convention .
2. Les requérants affirment que les conseils provinciaux et d'appel de l'Ordre des
médecins seraient, tant en ce qui concerne leur institution que leur composition et
leurs régles de procédure, contraires à l'article 6, § 1, de la Convention, aux termes
duquel <r toute personne a droit à ce que sa sause soit entendue 1 ...1 dans un délai
raisonnable, par un tribunal ( . . .) qui décidera, soit des contestations sur ses droits et
obligations de caractére civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matiére pénale
dirigée contre elle
. . . » .
- 149 -
La Commission est d'avis que ces conseils n'ont pas eu à décider du bien-fondé
d'une accusation en matiére pénale dirigée contre les requérants .
Elle estime, par contre, que la question se pose de savoir si les organes de
l'Ordre des médecins sont ou non appelés à décider de contestations portant sur des
droits et obligations de caractére civil comme aussi celle de savoir si la liberté d'expres-
sion et le droit d'exercer la profession de médecin doivent être considérés comme
ayant ce caractére, au sens de l'article 6, § 1, de la Convention .
La Commission rappelle que, de jurisprudence constante, elle a jugé que la
notion de « droits et obligations de caractére civil tt est une notion autonome
« qu'il
faut interpréter indépendamment des droits internes des Hautes Parties contractantes,
même si les principes généraux du droit interne
. .. doivent nécessairement être pris en
considération lors d'une telle intirprétation (requéte N° 1931/63, Annuaire 7, p. 213,
Rec. 15, p . 811311 . Ce principe a été maintenu dans de nombreuses décisions, notamment
dans celle du 19 juillet 1968 sur la recevabilité des requêtes N° 3435 é 3438/67 (Rec . 28,
p . 109 (128), Annuaire 11
(1), pp . 601 à 607), de même que devant la Cour européenne des
Droits de l'Homme dans l'Affaire Neumeister IPubl . Cour eur. D.H ., Série A, p . 29) .
La Commission fait également référence à sa décision rendue le 27 mai 1975 sur
la recevabilité de la requête N° 6232/73, KBnig c/Rép . Féd . d'Allemagne, D .R . 1, p . 77
(811 où les problémes quant à l'applicabilité de l'article 6§ 1, sont analogues à ceux
soulevés dans la présente requéte .
La Commission estime, à la lumière d'un examen préliminaire de l'argumentation
des parties, de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l'Homme
(cf . Cour Eur . D .H ., arrét Ringeisen, Série A, § 94), ainsi que de sa propre jurispru-
dence, notamment de sa décision sur la recevabilité dans l'affaire Kônig c/Rép . Féd .
d'Allemagne, que les griefs formulés par le requérant soulévent des questions difficiles
à propos de l'applicabilité de l'article 6 § 1• 1 de la Convention, en particulier quant à la
notion de
« droits et obligations de caractére civil » . Elle est d'avis que les problémes
posés par lesdits griefs sont d'une telle complexité qu'il ne saurait être statué
à leur
sujet qu'aprés un examen au fond. Ces griefs ne peuvent donc pas être considérés
comme incompatibles ratione materiae avec les dispositions de la Convention, au sens
de l'article 27, § 2 . Ces griefs ne peuvent pas non plus être déclarés manifestement
mal fondés au sens de l'article 27, § 2, de la Convention, en ce qui concerne les
procédures devant les Conseils de l'Ordre incriminées sous l'angle de l'article 6, § 1°'
de la Convention .
La Commission considère que les motifs qui l'ont conduite à déclarer recevable la
requête N° 6878/75 valent pour la résente requête et que celle-ci doit donc également
être déclarée recevable . Elle note, en outre, que l'une et l'autre de ces requétes sont
dirigées contre la Belgique dont le Gouvernement a d'ailleurs en l'espéce déclaré se
référer aux observations qu'il avait formulées sur la recevabilité de la requéte
N° 6878/75 et a suggéré la jonction des deux requêtes . Compte tenu de l'ensemble
des similitudes que présentent les deux requétes, il convient que leur examen se
poursuive conjointement . Cellesci seront donc jointes, en application de l'article 29 du
Réglement intérieur de la Commission .
Par ces motifs, la Commissio n
DÉCLARE IRRECEVABLE le grief des requérants selon lequel la décision rendue à
leur encontre par le Conseil provincial de l'Ordre des médecins de la Flandre orien-
- 150-
tale le 24 octobre 1973 aurait pour but de les empêcher de répandre des idées et
des informations contrairement aux droits que leur reconnaPt
l'article 10 de la
Convention .
- Pour le surplus, DECLARE la requête RECEVABLE, tout moyen de fond étant
réservé .
- PRONONCE LA JONCTION de la présente requête à la requête N° 6878/75,
Le Compte contre Belgique .
(TRANSLATION)
THE FACTS
The facts of the case may be summarised as follows :
The applicant Frans Van Leuven was born on 26 October 1931 at Malines .
The applicant Marc De Meyer was born on 12 August 1940 at Eeklo .
The two applicants reside at Merelbeke (Belgium) and are medical practitioners .
They are represented before the Commission by Mr John Bultinck, a barrister
practising before the Court of Appeal in Ghent, under a power of attorney dated
21 October 1975 .
On 20 January 1973 a complaint was lodged against them by 13 doctors
practising in Merelbeke and the surrounding area alleging that they had committed
breaches of professional ethics and in particular had systematically limited their fees to
the amounts repaid by the Social Security (even when on emergency service) and had
distributed from house to house a two-monthly review called "Gezond" in which
general practitioners were held up to ridicule .
On 14 March 1973 the applicants were heard by the Bureau of the Provincial
Council of the Medical Association .
They denied having limited their fees to the amount reimbursed by Social
Security when on emergency service but admitted doing so systematically in their own
practice .
They pointed out to the Bureau of the Council that the review "Gezond" was
not edited by them and denied that they had rendered their colleagues ridiculous in it .
On 19 March 1973 another doctor lodged a new complaint against the applicants
in which he alleged that 2 days after appearing before the Bureau of the Council they
had put up a notice in the waiting-rooms of the Medical Consultation Centre in
Merelbeke informing the public that a complaint had been laid against them by their
colleagues and setting out the reasons for this complaint .
The applicants were heard on the question of this second complaint by the
Bureau of the Council on 23 May 1973 . They stated that they had the right to inform
the public of the situation particularly as it was already aware of what was happening .
- 151 -
The applicants were summoned to appear before the Provincial Council of the
Medical Association of East Flanders whose headquarters are in Ghent to answer the
following charges :
a. that they had restricted their fee to the amount reimbursed by Social
Security ;
b. that they had contributed to and advertised in the review "Gezond", which
was considered to have insulted their colleagues ;
c. that they had put up a notice in the consulting centre contrary to professional
ethics relating to their having appeared before the Bureau of the Council of
the Medical Association
;
d. with regard to Dr Van Leuven only : his attitude when appearing before the
Bureau of the Provincial Council of the Medical Association on 14 March 1973 .
The Provincial Council gave its decision on 24 October 1973 .
It declared charges (a) and (b) proved against the two applicants and suspended
them from practising medicine for a month . It decided that no punishment should be
imposed on charge (c) but declared charge Idl proved against Dr Van Leuven, who
was reprimanded .
The various measures and sanctions mentioned above were imposed under
sections 6 121 and 16 of the Medical Association Royal Decree No . 79 of 10 Novem-
ber1967 '
The applicants appealed against this decision to the Appeal Council of the
Medical Association whose headquarters are in Brussels .
By a judgment of 24 June 1974 the latter declared the appeal admissible but
confirmed the decision appealed against in so far as they found that charges lal and
Ibl Isee above) had been proved against the two applicants .
The Appeal Council accordingly set aside the decision appealed against and
imposed on charges lal,
(b) and (c) which were joined a suspension of the right to
practise medicine for 15 days againt the two applicants but held that charge (d) was
not proved against Dr Van Leuven .
The applicants appealed to the Court of Cassation .
' Section 6 :"The functions of ihe Provincial Councils are :
.
.
.
.
2 To Ensure the observance of the rules of professional ethics and the maintenance of the honour,
discretion . honesty and dipnrty of the members of the Association . For this purpose, they are reouired io
impose disciplinary sanctions on faults committed by members entered on their roll committed in or on
the occasion of the exercise of their profession as well as serious faults commhted outside their
professional activities when such fauhs are of a nature adversely to affect the honour or dignity of the
profession ."
Section 16 The sanctions which may be imposed by the Provincial Council are : vuarninp, criticism .
reurimand, suspension of the right to practise medicine for a period not exceedinp 2 years and ntrikinp otf
the roll of the Association .
Doctors affected by a final decision of suspension for the right of practising medicine are permanently
ineligible for election to the Provincial Council and may not take part in such elections for the period of
their suspension."
- 152-
Before the Court of Cassation the applicants raised (inter alia) the following
grounds :
- Violation of Articles 20 and 107• of the Constitution and Article 11 of the
Convention in that in its judgment the Appeal Council declared that it had jurisdiction
to hear disciplinary matters and had imposed a disciplinary sanction on the applicants
stating that compulsory membership of the Medical Association did not exceed the
limits of the restrictions authorised by Article 11 (2) of the Convention .
- Violation of the law and the Belgian Constitution in so far as the applicants
had been subjected to a disciplinary sanction for having restricted their fees to the
Social Security scale, which was neither a criminal offence nor a breach of the rules of
professional ethics .
By its judgment of 25 April 1975 the Court of Cassation dismissed the applicants'
appeal .
It rejected, inter alia, the argument based on the violation of Article 11 of the
Convention finding that obligatory entry on the roll of an association which like the
Medical Association is a public law institution whose object is to ensure the
observance of the rules of professional ethics and the maintenance of the honour,
honesty, and dignity of its members cannot be considered incompatible with the
freedom of association since this object concerned the protection of public health : it
thus followed that compulsory entry on the roll of the Association did not exceed the
limits of the restrictions authorised by Article 11 (2) in the interest of protecting public
health .
The Court of Cassation further declared inadmissible the argument by which the
applicants maintained that to restrict their fees to the Social Security repayment scale
was neither a criminal offence nor a breach of professional ethics .
The court considered that as the measure of suspension imposed by the Appeal
Council related not only to this charge but also to other disciplinary offences this
ground of appeal was inadmissible as being void of interest . "
Complaints
1 . The applicants allege violations of Article 11 (1) and (2) both taken in isolation
and combined with Article 17 of the Convention . Their argument may be summarised
as follows
:
a. The decisions of the Provincial and Appeal Councils of the Medical Associ-
ation were given by organs set up by Royal Decree No . 79 of 10 November 1967 .
' Anicle 20 :"Belpian citizens have the npht of association ; this right may not be subjected to any
preventive measure ."
Article 107 :"The couns shall not apply general provincial or local orders and repulations except in so
far as they are in accordance with Acts of Padiament ."
" It should be noted that the applicant's casa was joined with that of a third doctor twho has not
lodged an application with the Commissionl convicted by the Appeal Council only of having limited his
fees in the seme way as the applicants . The Court of Cassation set aside this conviction on the umund
that to us9 a right i .e . to limil his fees to the Social Security repayment 9cale did not become a fauh b y
the fact that it wea used systematically provided that there was no evidence of an abuse of the right
.
-153-
The applicants were subject to their jurisdiction under Section 2 (2) of the same
Royal Decree which provides
:
"In order to practise medicine in Belgium every doctor must be entered on the
rolls of the Association . "
The Medical Association was an association within the meaning of Article 11 111
of the Convention .
The Association consisted of those citizens who desired to practise the medical
profession .
In Belgium the medical profession was a liberal profession and this was not
contradicted by Section 1 (3) of Royal Decree No . 79 cited above which provided that
the Association "is a public law corporation" .
The applicants consider that compulsory membership of the Medical Associalion
is a restriction on the freedom of association which implies freedom not to associate
.
b. They further maintain that this compulsory membership imposed by Roya l
Decree i.e. by an act of the Executive exceeds the limits of the restrictions authorised
by Article 11 (2) of the Convention given that neither this obligation to join the
Association nor the existence of an association comprising all doctors nor their being
subject to its disciplinary organs were necessary measures for the protection of health
in a democratic society .
Similar measures existed elsewhere in Belgian legislation e .g. the provisions of
Royal Decree No 78 of 10 November 1967 "relating to the practice of medicine II'art
de guérir) and the exercise of the professions connected therewith and the medical
commissions" .
According to the applicants the creation of the Medical Association, and more
especially compulsory membership, contributes nothing to the protection of public
health, its sole object being the establishment of a corporative association defending
its own interests (essentially those of a material nature) and those of its members the
operation of which is contrary to the general interest of a democratic society . This had
been sufficiently proved by the Medical Association in the past particularly in doctors'
strikes .
c. The applicants consider not only that the Royal Decrees No. 78 and No. 79
cited above, and decisions given by the organs set up tnereby violate freedom of
association bur they also allege that the creation of the Medical Association itself
constitutes an act of the Belgian legislature and executive whose object was not only
to impose restrictions on the lreedom of association as authorised by Article 11 121 of
the Convention bul also purely and simply to abolish this freedom .
The creation of the Medical Association thus tended to bring about the
destruction of one of the freedoms recognised by the Convention or, at least, a
restriction of that freedom more extensive than those provided for in the Convenlion,
and thus also constituted a violation of Article 17 .
2. The applicants also allege violation of Article 10 of the Convention, which
guarantees freedom of expression and the right to receive and impan information .
They consider that the various decisions complained of taken against them b y
the organs of the Medical Association violated this provision since they were designed
firstly to prevent them from spreading their ideas on the medical profession and health
care and secondly from giving information on the proceedinas to which they were
subjected .
- 154 -
3. Finally the applicants allege a violation of Article 6
( 1) of the Convention because
the Provincial and Appeal Councils of the Medical Association were contrary to the
principles laid down by this provision as regards both tneir creation and their
composition and rules of procedure .
They maintain that contrary to the position adopted by the Belgian courts the
organs of the Medical Association are not mere disciplinary committees but real
tribunals to the extent that they hear and determine civil rights and obligations, such
as freedom of expression and the right to exercise the medical profession .
The Council of the Association thus decide on the right of those subject to their
jurisdiction to work and on the civil law relationships existing between them and their
patients .
The applicants refer in this connection to the Commission's previous decisions
(Application No . 6232/73, Kônig v. Federal Republic of Germany)' according to which
the concept of civil rights and obligations is an autonomous concept which must be
interpreted independently of the domestic law of the High Contracting Parties and
Article 6 (1) applies even to administrative proceedings when they are decisive with
respect to civil law relationships between the applicant and third parties .
The provisions of Article 6 must therefore apply to the Medical Association's
tribunals .
But the applicants point out
a. that these are not established by Act of Parliament but by the Royal Decree
No. 79 of 10 November 1967 (an act of the Executive) whereas Article 6(1)
requires a tribunal established by law .
b. Moreover the Provincial Councils of the Medical Association are made up of
doctors from the same province as the applicant, i .e. his colleagues who
consider themselves injured by the applicants' declarations and consequently
as his adversaries .
The impediment of illegal publicity can only be understood as an attempt by the
Council of the Association to injure a colleague considered to be an undesirable
competitor .
The Medical Association's Appeal Councils are of mixed composition haff doctors
and half professional judges (sections 7 and 12 of the Royal Decree of 6 Febru-
ary 1970) .
This mixed composition however oHered no guarantee of impartiality because
half the members of the Council were doctors who were colleagues and competitors of
the applicants and thus biased .
The applicants consider moreover that the presence in such a council of a single
member whose interest might be contrary to those of the persons appearing before it
was irreconcilable with impartial justice .
Moreover in these councils there was no separation between the persons
performing the functions of the prosecution and those responsible for the investigation
and deciding on the merits .
All these functions were exercised by the same persons .
See D .R .2/77 .
- 155 -
The applicants consider that these facts amount to violations of Article 6
( 1) of
the Convention which guarantees everyone the right to a fair trail by an independent
and impartial tribunal .
c. The councils of the Medical Association sit in camera (section 19 of the Royal
Decree of 6 February 1970) which was contrary to the rule of a public hearing required
by Article 6 111 .
The applicants are claiming damages estimated provisionally at 1 Belgian Franc
.
Proceeding s
On 2 October 1975 the Commission decided (Rule 42 (2) of its Rules of Pro-
cedure) to bring the application to the knowledge of the Belgian Government and
request the latter to present its written observations on admissibility except as
regards the applicants' complaint relating to the violation of Article 10 of the Con-
vention .
In doing so the Commission considers that the application raises problems similar
to those raised by Applications No . 6878/75 . Le Compte v . Belgium' declared partially
admissible on 2 and 6 October 1976 . The Commission had in fact declared
:
- inadmissible : the complaints under Article 10 for non-exhaustion of the domestic
remedies ;
- admissible : the complaints under Articles 6 and 11 taken alone or combined with
Article 17 .
On 11 December 1976 the Government lodged with the Secretary of the
Commission its observations on admissibility which were at once sent to the
applicants .
The applicants' Counsel, Mr Bultinck, was given until 20 January 1977 to reply to
these observations and this period was extended at his request and by an order of the
President of the Commission until 11 February 1977 .
On 4 February 1977 the applicants' Counsel sent his reply to the respondent
Government's observations on the admissibility of the application to the Secretary of
the Commission .
SUBMISSIONS OF THE PARTIE S
A. Exhaustion of the domestic remedies IArticle 26 of the Convention )
Article 11 of the Convention
The respondent Government concedes that the applicants have exhausted the
domestic remedies as regards the disciplinary sanctions forming the subject matter of
the application and brought the matter before the Commission within a period of
6 months from the final domestic decision (Court of Cassation, 27 April
1975) .
As regards the Royal Decrees No . 78 and No. 79 of 10 November 1967 and the
Royal Decree of 6 February 1970 the applicants had failed to introduce an application
for them to be set aside under the Institutional Act governing the Conseil d'Etat but
they had disputed the legality of these orders in the disciplinary proceedings .
No . 6878/75, see D .R . 6/79 .
-
1 56 -
The applicants' Counsel, referring to the Commission's decision on the admissi-
bility of application Le Compte, considers that the present application is clearly
admissible as regards Article 11 of the Convention .
2. Articles 6, 10 and 17 of the Convention
The respondent Government maintains that the domestic remedies have not been
exhausted .
The applicants did not raise the violation of these provisions before the Court of
Cassation just as they had not earlier applied to the Conseil d'Etat to set the Royal
Decrees No . 78 and No . 79 of 10 November 1967 and that of 6 February 1970 aside for
incompatibility with these provisions .
The applicants' Counsel points out that the respondent Government merely
states that the applicants did not rely before the Court of Cassation on Articles 6, 10
and 17 .
The applicants consider that the respondent Government is confusing the
obligation to exhaust the domestic remedies with the obligation to raise before the
domestic court the grounds based on the violation of the provisions of the Convention
although the latter did not imply that these grounds must be raised at each stage of
the domestic proceedings .
The violation of Article 6 was expressly relied on in the proceedings before the
organs of the Medical Association. To have raised this argument before the Court of
Cassation would have been useless since that court had on several occasions already
rejected it taking the view that the decisions of organs of the Medical Association
related only to disciplinary law to which Article 6 did not apply .
The violation of Article 10 was implicitly raised before the organs of the Medical
Association .
Finally as regards Article 17 the applicants refer to the Commission's decision on
the admissibility of the Le Compte application where it is stated that it is irrelevant that
this argument was not raised before the Commission in connection with Article 11
which had itself been raised before the national authorities .
B. Admissibility - without prejudice to the merits IArticle 27 of the Convention)
The respondent Government notes the Commission's decision of October 1976
declaring Le Compte v. Belgium partially admissible and considers that it is not
necessary to repeat the observations it made on 15 December 1975 on the admissibility
of that application. It considers that it would be desirable in the present case to join
the examination of the only complaint whose admissibility was not excluded by the
failure to exhaust the domestic remedies, i .e. that relating to the alleged violation of
Article 11, to the examination of the complaint raised in connection with the same
article in the Le Compte application (No . 6878/75) .
The applicants' Counsel confirms that the complaints with regard to Articles 6,
11 and 17 of the Convention are similar to those raised in the Le Compte application .
Moreover he considers that the examination should be extended to Article 10, which
was rejected in the Le Compte decision for failure to exhaust the domestic remedies
.
- 157-
THE LAW
The applicants claim that the decisions of the organs of the Medical Association
and the proceedings relating to these decisions violated Articles 6 111, 10 and 11,
taking the latter both alone and combined with Article 17 of the Convention .
The Commission is faced with the prliminary question whether the conditions set
out in Article 26 of the Convention are satisfied .
A. Exhaustion of domestic remedie s
The applicants complain of the decision given against them by the Provincial
Council of the Medical Association of East Flanders on 24 October 1973 and allege that
the institution, composition and procedure of this council are contrary to the
provisions ot Article 6
(1) of the Convention, that the decision complained of was
intended to prevent them from spreading ideas and information contrary to Article 10
ot the convention and also that it amounts to a violation of their right to freedom of
association guaranteed by Article 11 of the Convention .
Finally the creation of the Medical Association tended to destroy freedom of
association contrary to Article 17 combined with Article 11 of the Convention .
1 . As regards the applicants' allegation of a violation of Article 10 of the Conven-
tion, in that the decision of 24 October 1973 was intended to prevent them spreading
ideas concerning the medical profession and medical care and also information relating
to the proceedings taken against them it is true that Article 10 guarantees the right of
freedom of expression to everyone .
However the Commission does not consider that it is required to express an
opinion whether the decision complained of discloses any appearance of a violation of
this provision . For under Article 26 of the Convention "the Commission may only deal
with the matter after all domestic remedies have been exhausted, according to the
generally recognised rules of international law, and within a period of 6 months from
the date on which the final decision was taken" .
The Commission notes in this connection that the applicants failed to raise the
complaint relating to Article 10, even in substance, before the authorities dealing with
their appeals against the decision complained of . It therefore considers that the
applicants cannot be held to have exhausted the domestic remedies available to them
under Belgian law on this point .
Moreover, an examination of the case has not revealed any particular circum-
stance absolving the applicants according to the generally recognised principles of
international law on this subject from exhausting the domestic remedies
.
It follows that the applicants have not satisfied the condition relating to the
exhaustion of the domestic remedies and that this part of their application must be
rejected under Article 27 (3) of the Convention .
2. The applicants further allege the violation of Articles 6
(1), 11 and 17 of the
Convention, with respect to the decision of 24 October 1973 .
In the instant case it is not disputed that the applicants have formally raised, as
far as the Court of Cassation, the complaints relating to violations of Articles 6(1 ) and
11 of the Convention . It is of little importance that they did not rely on Article 17
before the Court of Cassation, as the respondent Government has pointed out . For the
applicants raised Article 17 before the Commission in combination with Article 11 an d
;ri6 -
in this respect it is sufficient that they invoked a violation of rights guaranteed by
Article 11 before the national authorities .
The Commission
is therefore of the opinion that the applicants
have validly
exhausted the domestic remedies in this respect .
B. Applicability of Article 6 (1) and Article 11 taken alone or in conjunction
with Article 17 of the Conventio n
The Commission notes firstly that the issues based on Article 6 (1) and 11 taken
alone or combined with Article 17 of the Convention are of the same nature as those
raised by the application Le Compte v. Belgium (No. 6878/75) which was declared
partially admissible by the decision of 2 and 6 October 1976 . These issues are as
follows :
1 . The applicants allege that compulsory membership of the Medical Association is
an obstacle to the freedom of association provided for in Article 11 (1) which implies,
according to them, the freedom not to associate .
They further maintain that the creation of the Medical Association is an act of
the Belgian legislature and executive designed not only to impose restrictions on
freedom of association but also to abolish this freedom, thus amounting to a violation
of Article 17 of the Convention .
The Commission is of the opinion that this complaint raised complex problems of
interpretation including (inter alia) the following
:
The first problem is raised by the respondent Government's opinion that the
Medical Association being a "public law institution with the object of ensuring respect
for professional ethics and the maintenance of the honour, discretion, honesty and
disgnity of its members" is not an association and that therefore Article 11 does not
apply .
A second problem is whether, assuming that Article 11 is applicable, this article
guarantees the freedom not to associate as the Commission has decided though only
in one previous decision (Application No . 4072/69 v. Belgium, Collection 32,
page 80
(86), Yearbook 13, p. 708) .
Finally, in so far as Article 11 is applicable in the instant case and depending on
the scope attributed to it, it is necessary to decide whether the restrictions imposed by
Belgian Statutes and Regulations on the right not to associate may be justified having
regard to Article 11 12) and Article 17 .
The Commission considers that these questions are sufficiently complex and
important for their solution to require an examination of the merits of the case and
that this part of the application cannot be declared inadmissible either as incompatible
ratione materiae with the provisions of the Convention nor as being manifestly
ill-founded within the meaning of Article 27 (2) of the Convention .
2. The applicants allege that the Provincial and Appeal Councils of the Medical
Association are as regards both their institution and their composition and rules of
procedure incompatible with Article 6 (1) of the Convention under which, "in the
determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him,
everyone is entitled to a
. . . hearing within a reasonable time by a
. . tribunal . . . . . ." .
The Commission ie of the opinion that these councils were not required to
determine a criminal charge against the applicants .
-
15o -
On the other hand it considers that the question must be decided whether the
organs of the Medical Association are or are not required to determine civil rights and
obligations and also whether freedom of expression and the right to practise medicine
should be considered as such rights within the meaning of Article 6 111 of the
Convention .
The Commission recalls that it has always held that the concept of "civil rights
and obligations" is an autonomous concept "which must be interpreted independently
of the rights existing in the law of the High Contracting Parties, even though the
general principles of domestic law
. . . must necessarily be taken into consideration in such
interpretation" (Application No . 1931/63, Yearbook 7, p. 213. Collection 15, p . 8 113)) .
This principle has been upheld in numerous decisions in particular that of 19 July 1968 on
the admissibility of Applications Nos . 3435 to 3438/67, Collection 28, p . 109 (128), Year-
book 11 (1), pp . 601 to 6071 and also before the European Court of Human Rights in the
Neumeister case (see Publ . of the Eur. Court of H .R ., Series A, p . 29 ) .
The Commission also refers to its decision of 27 May 1975 on the admissibility of
Application No . 6232/73 Kiinig v. Federal Republic of Germany, D .R . 2, p . 77 181) in
which the problems relating to the applicability of Article 6
( 1) are similar lo those
raised in the present application .
After a preliminary examination of the parties' submissions, the decisions of the
European Court of Human Rights Icf . European Court of Human Rights, Ringeisen
judgment, Series A, para . 941 and its own decisions, in particular that on admissibility
in KBnig v . Federal Republic of Germany, the Commission considers that the
applicants' complaints raise difficult questions in connection with the applicability of
Article 6
(1) of the Convention especially as regards the concept of "civil rights and
obligations" . The problems raised by these complaints are so complex that they can
only be decided after an examination of the merits . They cannot therefore be
considered incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention within
the meaning of Article 27 (2). Nor can they be declared manifestly ill-founded within
the meaning of Article 27 (2) of the Convention as regards the proceedings before the
Councils of the Medical Association complained of from the point of view of
Article 6
( 1) of the Convention .
The Commission considers that the reasons which led it to declare Application
No. 6878/75 applicable apply equally to the instant application and this application too
must be declared admissible . It notes also that both applications are against Belgium
whose Government has declared in the present case that it refers to the observations it
put forward on the admissibility of Application No . 6878/75 and suggested the joinder
of the two applications. In view of all the similarities between the two applications it is
desirable that they should be examined together . They are therefore joined by virtue of
Rule 29 of the Commission's Rules of Procedure .
Now, therefore, the Commission
- DECLARES INADMISSIBLE the applicant's complaint that the decision given
against them by the East Flanders Provincial Council of the Medical Association on
24 October 1973 was intended to prevent their spreading ideas and information
contrary to the rights confered on them by Article 10 of the Convention .
- For the rest DECLARES the application ADMISSIBLE without prejuding the merits .
- ORDERS THE JOINDER of the present application and Application No . 6878/75, Le
Compte v . Belgium .
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