APPLICATION/REQUETE N° 7367/76
Michele GUZZARDI• v/ITALY
Michele GUZZARDI' c/ITALI E
DECISION of 10 March 1977 on the admissibility of the application
DECISION du 10 mars 1977 sur la recevabilité de la requét e
Article 26 of the Convention : The person, who has raised in substance, before the
highest competent national authority the complaint he makes before the Commission,
has exhausted domestic remedies. Even in a State, where the Convention is directly
applicable, the applicant may, instead of invoking a precise provision of the Convention,
raise equivalent arguments before the netionat authority.
Article 26 de fe Convention : A épuisé les voies de recours internes celui qui a fait
valoir, en substance, devant la plus haute autorité nationale compétente le grief qu'it
formule devant /a Commission. Méme dans un Etat où la Convention est d'application
directe, le requérent peut, au lieu d'invoquer une disposition précise de la Convention
faire valoir devant lautorité nationale des arguments équive/ents .
EN FAIT
(English : see p.
798)
Les faits de la cause peuvent se résumer comme suit
:
1 . Le requérant, ressortissant italien né en 1942, ouvrier, réside actuellement
à
Force (Ascoli Piceno) .
2 . Le 8 février 1973, le requérant a été arrêté comme prévenu de complicité dans le
rapt d'un industriel italien, libéré le 7 février 1973 aprés le paiement d'une rançon Iplus
d'un milliard de Liresl• ; et d'association de malfaiteurs . Le Ministére public et le juge
d'instruction ont demandé le renvoi en jugement du requérant de ce chef . Le procés a
eu lieu en octobre-novembre 1976 et s'est conclu par l'acquittement du requérant pour
e manque de preuve n .
Le requérant, qui protestait de son innocence, avait été placé en détention
préventive dans la maison d'arrêt de Milan .
Au cours de sa détention, le requérant a épousé sa fiancée, de laquelle il a eu
par la suite un enfant .
' The applicant is represented before the Commission by Mr Michele Catelano . a lawyer practising in
Milan .
Le requérant est représenté devant la Commission par Me Michele Catalano, evocar 2 Milan .
•• II s'agit du rapt do l'industriel Torrielli, qui eut lieu le 18 décembre 1972 A Vipevano ILombartliel .
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3. Peu avant que n'expire le délai maximum prévu pour le maintien en détention
préventive (qui dans le cas d'espèce était de deux ansl' , le 14 janvier 1975 le
Procureur de la République de Milan, sur la base également d'un rapport du préfet de
police IQuestorel daté du 23 décembre 1974, demanda au tribunal de Milan de prendre
à l'encontre du requérant la mesure de prévention de la
« surveillance spéciale n, en
vertu de la loi de 1956 et de celle de 1965 . La première de ces lois (celle de 1956)
concerne les mesures de prévention à prendre à l'encontre de personnes dangereuses
pour la sécurité et la moralité publiques . La deuxiéme Icelle de
1965) se référe plus
spécialement aux personnes soupçonnées d'appartenir à des associations a mafiose n"
.
La mesure dont le requérant a fait l'objet consiste en une assignation à résidence
forcée . L'individu qui en est frappé est obligé de résider dans une commune
déterminée . La décision par laquelle cette mesure est ordonnée énumère une série de
prescriptions auxquelles l'intéressé doit se conformer .
4. Le 30 janvier 1975, le tribunal de Milan décida de soumettre le requérant à la
mesure de la « surveillance spéciale n assortie de l'obligation de résider dans l'lle de
l'Asinara, pour une durée de trois ans .
Dans sa décision, le tribunal de Milan a rejeté les arguments développés par le
requérant, qui avait notamment contesté le bien-fondé de la mesure envisagée en
soutenant que celle-ci ne se fondait que sur de simples présomptions . Le requérant
avait également allégué ses graves conditions de santé .
Le tribunal a estimé que les antécédents pénaux du requérant, qualifié de
u personne dangereuse » pour la sécurité publique, et les liens qu'il entretenait avec
des milieux rc mafiosi ft, spécialisés dans le rapt en vue d'extorsions de fonds,
justifiaient la mesure envisagée .
Quant aux conditions de santé invoquées par le requérant, le tribunal, tout en
admettant que ce dernier souffrait d'une grave affection qui aurait pu nécessiter une
intervention chirurgicale, a estimé que celle-ci ne s'avérait toutefois pas urgente et que
de toute façon, si le besoin s'en faisait sentir, les autorités compétentes auraient pu
transférer le requérant pour qu'il puisse ètre soigné convenablement .
En prenant la mesure susvisée, le tribunal a enjoint au requérant, entre autres, de
chercher un travail dans l'endroit fixé, de ne pas s'en éloigner et d'observer certaines
règles de conduite .
5. En application de cette décision, le 8 février 1975, aprés expiration du délai de
maintien en détention préventive, le requérant fut conduit par la police à l'endroit
indiqué dans la décision .
6. Le 10 février 1975, le requérant attaqua la décision du tribunal de Milan en faisant
valoir notamment que la mesure n'était pas justifiée et que de toute façon il n'aurait pu
trouver à l'endroit indiqué dans la décision ni travail ni un logement pour sa famille . Il a
également soutenu que son état de santé nécessitait son transfert dans une commune
dotée d'une clinique urologique .
Le 12 février 1975, la cour d'appel de Milan, à la demande également d'un
substitut du Procureur de la République, ordonna que le requérant fût transféré dans
l'hôpital de Sassari pour y être soumis à un examen médical et décida de demander à
l'autorité de police compétente d'étre renseigné sur la possibilité de trouver dans l'île
de l'Asinara un logement pour la famille du requérant et un travail pour ce dernier .
Anicle 272 du code de nrocédure pénale .
Un résumé de ces lois se trouve annesé à l'eMposé tles fains .
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7. Le 14 février 1975, un autre substitut du Procureur de la République demanda à
la cour d'appel de révoquer cette ordonnance en soutenant notamment que le
requérant avait refusé de se soumettre à des analyses cliniques dans l'hôpital de Milan,
qu'au demeurant l'endroit choisi pour la
« surveillance spéciale » est en puissance un
des meilleurs d'Italie pour le climat et pour le séjour touristique et que de toute façon
le but non avoué de la demande du requérant était celui de s'évader .
Le même jour, la cour d'appel de Milan, statuant en chambre du conseil, révoqua
l'ordonnance du 12 février et fixa au 12 mars 1975 l'audience contradictoire .
Toujours le 14 février 1975, l'autorité de police avait communiqué
à la cour
d'appel de Milan qu'il n'y avait que deux appartements réservés aux familles de ceux
qui séjournaient dans l'Ple pour des périodes de un ou deux mois et qu'il n'y avait pas
la possibilité de trouver un travail stable .
Le 17 février 1975 l'avocat du requérant, tout en contestant les affirmations faites
le 14 février 1975 par le substitut du Procureur de la République, demanda à la cour de
décider un complément d'information .
Le 21 février 1975, l'avocat, dans un mémoire adressé
à la cour d'appel, réitéra
ses allégations .
8. Le 12 mars 1975 la cour d'appel de Milan statua sur le recours du requérant et
confirma Ia décision du 30 janvier 1975 . La cour a estimé pour l'essentiel que l'état de
santé du requérant ne s'opposait pas à ce qu'il fût obligé de résider à l'endroit indiqué
dans la décision, que le but de la mesure dont le requérant avait été frappé était de le
séparer de son milieu et de rendre plus difficiles les liens qu'il aurait pu entretenir avec
ce même milieu. Ces considérations devaient par conséquent prévaloir sur toute autre
considération, telle que l'impossibilité de trouver du travail ou celle de ne pouvoir vivre
avec sa famille . La cour a estimé par ailleurs que le requérant avait contracté mariage
alors qu'il était en détention préventive prévenu d'un
« crime grave » et que, par
conséquent, il ne pouvait pas espérer vivre aux cAtés de sa femme et de son enfant .
Après avoir observé que la mesure litigieuse était amplement justifiée par le fait
que le requérant, compte tenu de ses antécédents, était particulièrement dangereux
pour la société, la cour en a conclu que la surveillance d'un tel individu revêt une
importance telle qu'elle justifie l'affaiblissement d'autres situations juridiques subjectives
prises en considération par la loi ( « infatti, avuto riguardo alla funzione di detta misura,
la custodia di un individuo come sopra caratterizzato assume une tale prevalenza da
giustificare l'affievolimento di altre situazioni giurdiche soggettive che la legge prende
in considerazione al.
9. Le 3 avril 1975, l'avocat du requérant se pourvut en cassation . L'avocat a
contesté le bien-fondé des affirmations contenues dans l'arrêt de la cour d'appel et
reproduites ci-dessus .
Il a particuliérement mis l'accent sur le fait que la mesure
litigieuse viole le droit du requérant, qui au demeurant n'avait pas encore été jugé, à la
vie privée et familiale protégé par la Convention européenne .
Le 6 octobre 1975 la Cour de cassation rejeta le pourvoi. Se ralliant é l'avis
exprimé par le Procureur Général, la cour a estimé que la mesure litigieuse était
justifiée par les circonstances de fait . Quant aux droits subjectifs revendiqués par le
requérant, elle a soutenu que a les évidentes limitations apportées é la condition
d'assigné à résidence dépendent directement de l'application de mesures reconnues à
plusieurs reprises comme étant conformes
à la Constitution, étant donné que ces
limitations en constituent l'aspect corrélatif la le indubbie limitazioni allo 'status' d i
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soggiornante obbligato direttamente dipendono dall'applicazione di misure ripetutamente
riconosciute conformi ai precetti costituzionali costituendone l'aspetto correlativo nl
.
10. Le 14 novembre 1975, l'avocat demanda au tribunal de Milan, en tant que juge
compétent (giudice di sorveglianza), que son client fOt assigné à résidence dans une
commune où il pùt vivre avec sa famille et y travailler . Dans cette demande, l'avocat
s'était référé à une décision du Préfet de Police de Sassari, notifiée au requérant le
9 octobre 1975, par laquelle il avait été enjoint à la famille du requérant de quitter l'le
de l'Asinara, car le permis de séjour avait expiré dés le 18 septembre 1975
.
Le 20 ianvier 1976 le tribunal de Milan a décidé qu'il n'avait aucune compétence
en matiére d'exécution des mesures de prévention, compétence qui par contre était du
ressort de l'autorité de police .
Après avoir relevé que les mesures prévues par la loi étaient justifiées par des
exigences de défense sociale, le tribunal a toutefois estimé que de telles exigences
n'entraînaient pas que des personnes qui en étaient frappées soient séparées de leurs
familles, que ces personnes avaient en outre le droit de travailler et que les autorités
administratives auraient dù assurer le respect de ces droits .
Tout en rejetant la demande, le tribunal a décidé de communiquer le texte de la
décision au Ministre de l'Intérieur et au Préfet de Police de Sassari .
Le 22 iuillet 1976, le tribunal de Milan a disposé la mutation de la localité du
« séjour forcé » du requérant qui a été transféré dans la commune de Force (Ascoli
Piceno) . Cette décision du tribunal de Milan a fait suite à des propositions conformes
des autorités administratives compétentes .
Le 13 novembre 1976, le tribunal de Milan acquitta le requérant pour manque de
preuve lu assoluzione per insufficienza di prove rrl des accusations de rapt de l'indus-
triel Torrielli et d'association de malfaiteurs .
Les griefs du requérant peuvent se résumer comme suit
:
11 . Le requérant se plaint des décisions qui l'ont assigné à résidence . Il allègue la
violation des anicles 3, 8 . 9 de la Convention et 2 du Protocole N° 1 .
Quant à son assignation à résidence il fait valoir
:
- que l'ile de l'Asinara, inaccessible au public, n'est pas une commune, mais un
« morceau de terre » ;
- qu'il ne peut pas y trouver du travail ni un logement pour sa famille
- qu'il ne lui est pas permis de vivre avec sa famille
;
- qu'au demeurant sa femme et son enfant qui s'y étaient rendus en ont été
éloignés ;
- qu'il y tr végéte » dans des conditions inhumaines et dégradantes
- qu'il ne peut pas manifester sa religion par le culte ;
- qu'à supposer méme qu'il puisse vivre avec sa famille . il ne pourrait pas se
voir reconnaitre le droit à faire instruire son fils, car il n'y a dans l'ile ni jardin
d'enfants ni école .
Le requérant se plaint également d'une violation du droit à une bonne adminis-
tration de la justice . Il précise que la mesure dont il a été frappé, et qui engendre
toutes les violations dénoncées, résulte du seul fait qu'il est ct soupçonné n d'apparteni r
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é une association a mafiosa n alors qu'il a déjà fait l'objet, en tant que prévenu du
même crime (association de malfaiteursl, d'une détention préventive jusqu'é l'expi-
ration du délai maximum prévu par la loi .
Le requérant ajoute que toute infraction doit être établie et non présumée et que
toute limitation de liberté consécutive
à une détention préventive présuppose que la
culpabilité soit prouvée .
PROCEDURE SUIVI E
La requète a été communiquée par la Commission le 24 mai 1976 au Gouverne-
ment défendeur . Le 16 septembre 1976 le Gouvernement italien a fait parvenir ses
observations sur la recevabilité de la requéte . Ces observations ont été aussitbt
communiquées au conseil du requérant pour réponse .
Le 16 novembre 1976, le conseil du requérant a fait parvenir ses observations
Idatées du 8 novembre 1976) en réponse à celles du Gouvernement défendeur . Ces
observations ont été aussitôt communiquées au Gouvernement défendeur . Le
20 décembre 19761a Commission a invité le Gouvernement italien é lui transmettre des
observations complémentaires sur la recevabilité . Ces observations datées du
21 janvier 1977, ont été communiquées au conseil du requérant, lequel a fait parvenir
sa réponse le 18 février 1977 .
Le 28 février 1977 le Gouvernement défendeur a fait parvenir à la Commission un
mémoire additionnel concernant la recevabilité de la requête .
ARGUMENTATION DES PARTIES
1 . Cessation de la matiére du contentieux
A . Le Gouvernement défendeur soutient que la décision du tribunal de Milan du
22 juillet 1976, par laquelle le requérant a été transféré à la commune de Force (Ascoli
Piceno), où il devra continuer à étre assujetti à la mesure de séjour obligatoire, a fait
radicalement cesser la matiére du contentieux . Le Gouvernement en déduit que les
griefs du requérant n'ont plus aucune raison d'exister et que, panant, l'examen de la
requète par la Commission doit être exclu
. B
. Le requérant fait valoir que les graves violations de ses droits, dont il a été
victime pendant une période de presque un an et six mois, ont entratné des
répercussions négatives durables et ineffaçables à l'encontre de toute sa famille .
II. Epuisement des voies de recours interne s
A. Le Gouvernement défendeur estime que la requète est irrecevable pour non-
épuisement des voies de recours internes . Cette thèse s'appuie sur deux arguments
distincts
:
a. Le Gouvernement défendeur se référe en premier lieu à la jurisprudence de la
Commission, et notamment à la décision N° 6452/74, Sacchi c/Italie•, pour affirmer
que le requérant a manqué d'épuiser les voies de recours internes, puisqu'il n'a pas
soulevé la question de légitimité constitutionnelle à l'égard des lois appliquées dans son
cas (Loi du 27 décembre 1956, N° 1423 et Loi du 31 mai 1965, N° 575) . Le requérant
se serait borné, selon le Gouvernement, à opposer des motifs de fond . En outre, il
aurait renoncé, lors de l'audience du 12 février 1975 devant la cour d'appel de Milan ,
ct . D .R . 5/43 .
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« aux motifs d'opposition relatifs à la légitimité de son assujettissement aux mesures
de surveillance spéciale
. . . pour insister uniquement sur les déductions relatives à
l'inaptitude de l'tle de l'Asinara en tant que séjour obligatoire rr .
Le Gouvernement défendeur ajoute qu'il est vrai que le requérant a soulevé,
devant la Cour de cassation, la question de la légitimité constitutionnelle, mais cette
question ne concernait que l'interprétation et les modalités d'application de la loi . Le
Gouvernement fait valoir que le requérant aurait d0 utiliser le reméde du prononcé
préventif de la Cour constitutionnelle, eu égard aux anicles 13 et 16 de la Constitution,
dont les dispositions correspondent à celles de l'article 8 de la Convention .
D'après le Gouvernement, il ne suffirait pas de se référer à de précédents
prononcés négatifs de la Cour constitutionnelle, car le systéme juridique italien admet
que l'on puisse proposer de nouveau à la Cour la question de légitimité constitu-
tionnelle d'une loi que cette Cour a déjà proclamée légitime . u Par ailleurs, estime le
Gouvernement, l'article 26 de la Convention met les voies de recours internes à la
charge du requérant, sans que ce dernier puisse s'y soustraire en invoquant d'éven-
tuelles décisions précédentes non opposables au requérant n .
Le Gouvernement défendeur fait aussi observer que le requérant n'a pas invoqué
une violation des articles 5 et 6 de la Convention (et des articles 13 et 27 de la
Constitution italienne, qui y correspondent) .
Il estime, à cet égard, que l'on se trouve
en présence de l'alternative suivante : ou bien l'on est d'avis que le requérant a
lui-méme implicitement déduit la violation des normes des articles 5 et 6, cités
ci-dessus, à tel point que la Commission a demandé un examen d'office sur cette
partie du recours et dans ce cas les observations précédentes sur l'irrecevabilité de
celui-ci gardent toute leur valeur, ou bien la question soulevée d'office ne ressort pas
de la matiére du recours proposé ; dans ce cas l'examen en est exclu aux termes de
l'article 26 .
b . En deuxiéme lieu, le requérant n'aurait pas non plus épuisé les voies de
recours internes, d'après le Gouvernement italien, en ce qu'il a omis d'attaquer la
décision du 20 janvier 1976 par laquelle le tribunal de Milan affirmait son incompétence
en matiére d'exécution des mesures de prévention . Le Gouvernement fait valoir que
c'est à tort que le requérant soutient, dans sa requéte introductive, que ladite décision
était sans recours . Il fait valoir, au contraire, qu'elle était susceptible d'appel et, par la
suite, de recours en cassation, ainsi qu'un principe du systéme juridique italien le
reconnait pour toutes les décisions émises en premier ressort .
B . Le requArant, dans sa réponse aux observations du Gouvernement défendeur,
conteste les deux arguments résumés
:
a .
Il affirme, en premier lieu, avoir toujours fait valoir l'illégitimité de la mesure
de
« surveillance spéciale n prise à son encontre, face aussi bien à la Constitution
italienne qu'aux lois appliquées .
Il nie avoir renoncé aux motifs d'opposition relatifs à la légitimité de son
assujettissement à ladite mesure lors de l'audience du 12 février 1975 . II rappelle que la
Cour de cassation a considéré la question d'illégitimité constitutionnelle comme étant
manifestement mal fondée .
Le requérant semble d'ailleurs soutenir qu'en principe la procédure engagée
devant la Cour constitutionnelle ne constituait pas une voie de recours interne qu'il lui
appartenait d'épuiser . Il fait valoir, à ce propos, que la saisine de la Cour relève du
pouvoir discrétionnaire de l'autorité judiciaire .
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b. Le requérant, en deuxième lieu, souligne qu'il avait épuisé les voies de recours
internes en formant son pourvoi en cassation et que, pa rtant, son recours du 14
novembre 1975 devant le tribunal de Milan était supe rfétatoire. Dés lors, il serait
absurde de prétendre, comme le fait le Gouvernement défendeur, qu'il aurait dù se
pourvoir contre la décision du tribunal de Milan du 20 janvier 1976 .
Le requérant fait remarquer, par ailleurs, que le tribunal de Milan avait reconnu le
principe que les mesures de a surveillance spéciale e ne doivent pas violer les droits de
l'homme et qu'il avait transmis sa décision é l'autorité administrative .
III. Bien-fondé de la requête
A. a. Le Gouvernement défendeur examine d'abord le probléme sous l'angle des
articles 5 et 6, soulevés ex officio par la Commission .
Il affirme notamment : « On ne voit donc pas dans quel sens les mesures de
surveillance spéciale appliquées au requérant doivent et peuvent étre évaluées en
rapport avec le disposé des articles 5 et 6 de la Convention, étant donné qu'elles ne
donnent pas lieu - même dans l'hypothése plus grave de séjour obligatoire dans une
commune déterminée au cas où le sujet est particuliérement dangereux (article 3,
loi 1423/1956) - à l'emprisonnement et qu'elles ne constituent donc pas une peine de
détention infligée à la suite d'une condamnation pour un crime constaté n .
Le Gouvernement n'admet pas l'existance d'un lien entre l'accusation
d'a association de malfaiteurs n et la mesure de a surveillance spéciale tr qui a été
appliquée au requérant. Il fait observer que cette derniére a trouvé son x fondement n
dans le soupçon que le requérant appartenait
à une association de rr mafia e et que
l'on a tenu compte de façon tout à fait marginale de son inculpation dudit délit .
b . En ce qui concerne la violation de l'article 8 de la Convention, alléguée par le
requérant, le Gouvernement défendeur fait remarquer que le <t séjour forcé tt constitue
une mesure de prévention, une limitation du droit individuel à la liberté de domicile,
dont la légitimité doit étre jugée à la lumière du paragraphe 2 de l'article 8 de la
Convention. Le Gouvernement estime,
à cet égard, que la mesure appliquée au
requérant était pleinement conforme aux critéres énoncés par ladite disposition . En
général, il fait observer que les lois en question x entrainent des limitations temporaires,
nécessaires dans une société démocratique, à l'égard de personnes adonnées à des
activités illicites, mais suffisamment habiles (et par conséquent particulièrement
dangereuses) pour échapper aux poursuites pinales n . Il fait remarquer qu'en l'espéce
le requérant s'était mis dans une situation de rupture et de rébellion
à l'égard de la
société .
Par ailleurs, le Gouvernement estime que la sauvegarde des intéréts de la société
à travers la fixation de limitations aux droits individuels constitue un probléme de
politique législative, rentrant dans le cadre de l'appréciation souveraine de chaque Etat .
II se réfère, à cet égard, à la jurisprudence de la Commission .
c. En ce qui concerne l'article 3 de la Convention, le Gouvernement estime qu'il
est tout
à
fait déplacé de parler de tortures et de traitements inhumains, dans
l'hypothèse d'un individuque l'on oblige à séjourner en un lieu qui, quoique présentant
des difficultés relatives à l'environnement, est néanmoins une localité entrant dans un
systéme de vie civilisée et moderne .
d. Le Gouvernement défendeur estime qu'on ne peut pas invoquer une violation
de l'artic%9 car le séjour forcé n'empêche pas au requérant de garder et de professer
sa religion .
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e. Quant à l'article 2 du Protocole,
le Gouvernement nie que la mesure en
question puisse empécher au requérant d'assurer à son fils l'instruction nécessaire .
Néanmoins, il fait remarquer que l'enfant du requérant n'aura mème pas atteint l'àqe
de la scolarité, à l'expiration de la période de séjour forcé .
B . Le requérant conteste les observations du Gouvernement défendeur .
a . Quant aux articles 5 et 6 il fait remarquer que l'assignation à a séjour forcé n
dans l'ile de l'Asinara constitue une privation de liberté qui est bien pire que celle que
l'on souffre dans les prisons . Le fail d'être obligé de vivre dans un
« morceau de
terre n, inaccessible aux particuliers, rendrait cette mesure tout à fait comparable à une
peine de détention . C'est en vain, ajoute le requérant, que le Gouvernement nie le
rapport direct entre l'inculpation d'a association de malfaiteurs n et la mesure en
question .
Il rappelle, à ce propos, que le préfet de police (Questore) de Milan avait
demandé l'application de cette mesure à l'encontre du requérant justement peu avant
que n'expire le délai prévu pour le maintien en détention préventive .
b . Le requérant estime qu'il est déplacé, de la part du Gouvernement défendeur,
de se référer au paragraphe 2 de l'article 8 de la Convention . Premiérement parce que
ledit paragraphe n'autoriserait en aucun cas des violations si graves des droits garantis
par la Convention . Deuxiémement, le requérant se réfère à l'affirmation, du Gouverne-
ment selon laquelle les mesures en question seraient appliquées aux personnes
u suffisamment habiles
. . . pour échapper aux poursuites pénales n .
Il fait valoir que
de cette façon l'on affirme u le principe aberrant suivant lequel, si la justice échoue, en
étant incapable d'établir la responsabilité pénale, l'individu vainement poursuivi doit
étre considéré - en tout cas - comme dangereux Iméme s'il est innocent) et donc
étre objet de toute sorte de violence
. . légale n .
c . Quant à l'article 3. le requérant conteste radicalement l'affirmation du Gouver-
nentent selon laquelle l'ile de l'Asinara serait insérée dans un systéme de vie civilisée et
moderne .
Il fait, au contraire, valoir que sur ce rt morceau de terre » aucun système de
vie n'est possible .
Il rappelle que l'ile est totalement inaccessible au public, à tel point
que les policiers ont mème ouvert le feu à la mitraillette contre un bateau privé qui
s'approchait de l'ile .
Il ajoute qu'à cause d'une telle situation, ceux qui sont assignés à
séjour forcé sur l'ile y végètent dans des conditions inhumaines et dégradantes .
d. Quant à l'article 9, le requérant fait valoir que le droit à la religion se réfère au
culte, à l'enseignement, aux pratiques et à l'accomplissement des rites. Le séjour dans
l'ile de l'Asinara empècherait, selon le requérant, toutes ces manifestations .
e . Quant à
l'article 2 du Protocole,
le requérant affirme que l'instruction, à
n'importe quel niveau, est impossible dans l'ile .
IV. Réoaratio n
A . Le Gouvernement défendeur affirme que le requérant ne pourrait pas avancer de
prétentions de dédommagement, qu'il n'a jamais fait valoir sur le plan du droit interne .
B. Le requArant fait remarquer qu'il n'aurait pu formuler des demandes de réparation
à l'égard de mesures considérées par les instances judiciaires internes comme étant
parfaitement constitutionnelles et légitimes. Le requérant s'en remet, donc, à l'équitable
avis de la Commission .
V. Observations complémentaire s
A. Dans
ses obse rvations complémentaires sur la recevabilité de la requète, le
Gouvernement délendeur souligne les points principaux qui ont déjà fait l'objet d'un
exposé détaillé dans le cadre des observations du 3 septembre 1976 .
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Le Gouvernement affirme que le requérant
« tente
. . . d'échapper
à
cette
distinction que nous avons clairement établie entre la réclamation qu'il avait originaire-
ment déposée contre un acte d'application de la loi (assignation au séjour obligatoire à
l'le de l'Asinara) et la réclamation qu'il prétendrait
à présent accréditer contre la loi
elle-méme qui prévoit l'institution du séjour obligatoire » .
Le Gouvernement fait donc valoir :
1 . que pour autant que le requérant s'éléve contre l'acte d'application de la loi, la
requête est irrecevable pour non-épuisement parce qu'il n'a pas attaqué la décision du
tribunal de Milan du 20 janvier 1976, statuant sur sa demande d'étre transféré de l'ile
de l'Asinara à une autre localité .
La requête serait en outre et en premier lieu irrecevable à cause de la cessation
de la matière litigieuse .
Le Gouvernement affirme notamment : Si l'application des recours intérieurs a eu
pour conséquence, comme cela est hors de doute, l'élimination de la situation dont se
plaint le requérant, moyennant son transfert dans une autre commune, où des
conditions de vie normale sont tout à fait possibles, on ne voit pas comment on peut
nier la cessation de la matière du contentieux .
2. Le Gouvernement fait encore valoir que pour autant que le requérant se plaint de
la loi elle-mAme, la requête doit étre rejetée comme irrecevable pour non-épuisement
des voies de recours internes .
Le requérant aurait d0, selon le Gouvernement, avoir recours à la question
d'illégitimité constitutionnelle . Le Gouvernement reconnait que le requérant a soulevé
cette question devant la Cour de cassation, mais il souligne qu'il a attaqué non pas la
loi elle-méme, mais l'interprétation de cette derniére qui en étendait l'application au
séjour sur un « morceau de terre » comme l'ile de l'Asinara .
« Tout le monde sait, conclut le Gouvernement, que l'examen de la constitu-
tionnalité d'un aspect particulier de la loi n'est pas déterminant aux fins de la constitu-
tionnalité d'un autre aspect de cette méme loi n .
En ce qui concerne la demande de réparation adressée à la Commission par le
requérant, le Gouvernement fait valoir que cette partie de la requête doit aussi être
rejetée pour non-épuisement, puisque le requérant n'a jamais formulé sur le plan
interne une telle demande .
B .
Le requérant, dans ses observations en réponse, conteste les théses du Gouver-
nement défendeur .
1 .
Il nie que l'on puisse parler d'une cessation de la matiére litigieuse, puisque le
remède interne n'a pas permis d'effacer les graves conséquences de la violation de ses
droits et puisqu'il estime qu'une telle violation persiste
à l'heure actuelle .
2. II affirme avoir épuisé toutes les voies de recours internes . A cet égard il fait
valoir :
a. qu'il est absurde de soutenir qu'il aurait dû se pourvoir contre la décision du
tribunal de Milan du 20 janvier 1976 : une demande visant tout simplement à améliorer
les conditions de vie du requérant ne pourrait pas être considérée comme l'obligeant à
reparcourir les trois étapes de la procédure ;
b. que la Cour constitutionnelle ne peut être saisie directement par les particuliers .
Tout ce qu'un particulier peut faire, c'est de soulever l'exception devant une instanc e
- 193 -
judiciaire, lorsqu'il est question d'appliquer la norme visée . C'est précisément ce que le
requérant a fait devant la Cour de cassation .
3. Quant à la réparation, il affirme qu'il n'y a pas de moyens de la demander sur le
plan interne .
VI. Mémoire additionnel du Gouvernement défendeu r
Le Gouvernement défendeur réaffirme la thése du non-épuisement des voies de
recours internes . Ses principaux arguments sont les suivants :
1 . Le Gouvernement propose à la Commission l'alternative suivante
:
- ou bien la requête est introduite dans le but de dénoncer une violation
persistante et continue de la Convention et donc elle vise à l'élimination de la situation
illégitime
;
- ou bien la requi'te consiste dans la dénonciation d'une violation qui a déjà eu
lieu et qui a pris terme et ce dans le seul but d'obtenir la seule forme possible de
réparation, c'est-é-dire le dédommagement .
Dans la premiére hypothése la requête serait irrecevable pour cessation de la
matiére litigieuse ; dans la deuxiéme hypothèse, elle serait irrecevable pour non-
épuisement des voies de recours internes .
2. Le Gouvernement affirme que la détermination de la localité de séjour forcé revêt
une nature administrative et non pas judiciaire . Le requérant aurait dù, par conséquent,
exercer des « recours administratifs n .
3. En ce qui concerne la réparation, le Gouvernement affirme que le requérant
aurait dù se prévaloir, sur le plan interne, de l'article 2043 du Code civil, qui donne
droit à une réparation à tout individu ayant subi des dommages illégitimes .
VII . Résumé du contenu de la loi du 27 décembre 1956 M . 1423 sur les
personnes dangereuses (Misure di prevenzione nei confronti delle persone
pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralité) et de la loi du
31 mai 1965 M . 575 sur la mafia (Disposizioni contro la mafia) .
1 . La loi de 1956 se caractérise d'une part par la graduation des mesures prévues à
la charge des personnes dangereuses et d'autre part par l'intervention,
à c0té de
l'autorité de police, de l'autorité judiciaire .
L'article 1 de cette loi prévoit en son paragraphe 1, entre autres, que ceux qui
par leur conduite et leur train de vie doivent ètre considérés comme vivant habituelle-
ment, ou même en partie, des gains de délits, ou du fait d'avoir favorisé des délits, ou
qui par les manifestations auxquelles ils ont donné lieu, peuvent étre considérés
comme étant portés à enfreindre la loi, peuvent faire l'objet d'un avertissement de la
part du préfet de police (Possono essere diffidati dal questore) . L'article 1 in fine ajoute
que
« le préfet de police enjoint aux personnes ainsi averties de changer de conduite n
et que si elles n'obtempérent pas à cette prescription il y aura lieu d'appliquer les
mesures prévues à cet effet .
a . Graduation des mesures
Les mesures de préventions ressortissent à la compétence du préfet de police et
des tribunaux .
2. Le préfet de police peut lancer un ave rtissement (cf .
supra) .
S'il s'agit de
personnes, dangereuses pour la sùreté et pour la moralité publiques, et qui se trouvent
hors de leur résidence, le préfet peut en outre les renvoyer
à
leur commune de
résidence .
- 194 -
Les personnes qui n'obtempèrent pas 8 ces prescriptions sont passibles d'une
peine (arresto) de prison d'un mois au minimum et de six mois au maximum .
3. Les personnes qui, ayant fait l'objet de l'avertissement prévu
à l'article 1, n'ont
pas changé de conduite peuvent, lorsqu'elles sont dangereuses pour la sùreté et la
moralité publiques, être soumises é, d'autres mesures qui sont au nombre de trois :
surveillance spéciale de la police, interdiction de séjour dans une ou plusieurs
communes ou dans une ou plusieurs provinces, assignation à résidence dans une
commune déterminée .
Ces mesures ressortissent é la compétence exclusive du président du tribunal qui
a son siège dans le chef-lieu de la province . Elles sont prises sur proposition motivée
du préfet de police .
b. Intervention de l'autoritA judiciair e
4. Le tribunal statue en chambre du conseil par décision motivée, dans un délai de
trente jours. Le Ministére Public et l'intéressé doivent intervenir et il est observé, dans
la mesure où elles sont applicables, les régles prévues aux articles 630 et 637 du code
de procédure pénale . L'intéressé peut présenter des mémoires et se faire assister d'un
défenseur (avvocato o procuratore) .
Si l'intéressé ne comparaît pas et au cas où sa présence s'avère nécessaire aux
fins de son interrogatoire, le président du tribunal l'invite é comparaître ; en cas de
refus il peut décerner é son encontre un mandat d'amener . La durée de la mesure de
prévention ne peut pas être inférieure é un an ni supérieure 8 cinq ans .
5. Voies de recours
Tant le Ministére Public que l'intéressé peuvent interjeter appel même sur le fond
(anche per il merito) . La cour d'appel statue en chambre du conseil, par décision
motivée, dans un délai de trente jours . Contre cette décision tant le Ministére Public
que l'intéressé peuvent introduire un pourvoi en cassation pour violation de la loi (per
violazione di legge) . La cour statue en chambre du conseil dans un délai de trente
jours .
Pour toutes ces procédures il est fait application des dispositions du code de
procédure pénale dans la mesure où elles sont applicables .
6. Contenu des mesures
La décision du tribunal détermine les mesures auxquelles la personne en question
doit être soumise. S'il s'agit d'une mesure de surveillance spéciale, le tribunal enjoint à
l'intéressé de trouver du travail, de s'établir, de communiquerson lieu de résidence et
de ne pas s'en éloigner sans en aviser au préalable la police lautorité di pubblica
sicurezza) . La décision énumbre en tout cas une série de prescriptions auxquelles
l'intéressé doit se conformer (entre autres, interdiction de fréquenter d'autres personnes
dangereuses, de rentrer tard le soir, de s'arrêter habituellement dans les cafés, etc .) .
S'il s'agit de l'obligation de séjour, on peut aussi enjoindre
à la personne
intéressée de ne pas s'éloigner de son habitation sans préavis et de se présenter aux
jours indiqués é l'autorité préposée à la surveillance .
7. fxécution des mesure s
L'exécution des mesures susvisées incombe au préfet de police .
II est prévu que la décision par laquelle les mesures ont été ordonnées peut être,
sur demande de l'intéressé, révoquée ou modifiée par l'autorité qui l'a prononcée, ou
l'autorité de police, dans la mesure où les motifs qui l'ont engendrée ne subsistent plus .
- 195-
8 . Sanctions
Les personnes qui n'obtempérent pas aux prescriptions contenues dans le décret
de surveillance spéciale et dans celui de l'obligation de séjour sont punies d'arrêts (de
trois mois é un an) .
9 . La loi de 1965 concerne ceux qui sont soupçonnés d'appartenir à des associations
« mafiose » larticle 1) .
L'article 2 dispose que les mesures de la surveillance spéciale, celle de l'inter-
diction de résider dans une commune ou celle de l'assignation à résidence peuvent être
proposées également par les Procureurs de la République, mème s'il n'y a pas eu
d'injonction (rt diffida »I préalable .
L'article 5 dispose que rr le fait de s'être éloigné sans droit de la commune
d'assignation à résidence est puni de six mois à deux ans d'arréts . . . u .
La compétence de décider desdites mesures reléve toujours de l'autorité judi-
ciaire, ainsi que le prescrit l'article 4 de la loi de 1956 .
EN DROI T
1 . Le requérant se plaint de son assignation à résidence forcée à l'le de l'Asinara,
du 30 janvier 1975 au 22 juillet 1976 . II affirme que les conditions de vie sur I~e
constituaient un traitement inhumain et dégradant, au sens de l'article 3 de la
Convention .
Il se plaint qu'il ne lui était pas permis de vivre de façon continuelle avec sa
famille . Il allégue, à cet égard, une violation de l'article 8 de la Convention . Il se plaint
qu'il ne lui était pas possible de manifester sa religion par le culte . Il allégue,
à cet
égard, une violation de l'article 9 de la Convention . Le requérant invoque aussi l'article 2
du Protocole additionnel, en ce qu'il n'avait pas la possibilité de faire instruire son fils .
En outre, la Commission décide d'examiner ex officio la requéte sous l'angle des
articles 5 et 6 de la Convention .
2. Le Gouvernement défendeur soutient la thése selon laquelle le requérant n'aurait
pas épuisé les voies de recours internes .
3. II affirme en premier lieu que, pour autant que le requérant se plaint de la mesure
d'application de la loi par laquelle il a été assigné à résidence forcée à l'le de l'Asinara,
il aurait dû se pourvoir contre la décision du tribunal de Milan du 20 janvier 1976
rejetant sa demande de transfert à une autre localité .
Le requérant conteste cette thése . Il affirme qu'il avait épuisé les voies de recours
internes en formant son pourvoi en cassation et que, partant, son recours du
14 novembre 1975 devant le tribunal de Milan était superfétatoire .
La Commission constate que le requérant s'est en effet pourvu en cassation
contre la mesure d'assignation à résidence forcée à l'île de l'Asinara. Elle remarque que
la décision du 20 janvier 1976 statuait sur une demande du requérant postérieure à
l'arrêt de la Cour de cassation et visant à obtenir la mutation de la localité
d'assignation à résidence forcée . Ladite décision constituait donc le résultat d'une
deuxiéme tentative du requérant devant les instances nationales, tentative que l'on ne
saurait exiger de lui sous l'angle de l'article 26 de la Convention .
4. Le Gouvernement défendeur soutient que le requérant, pour autant qu'il se plaint
de la loi en elle-même, aurait d0 soulever la question de légitimité constitutionnelle
à
- 196-
l'encontre des normes appliquées
à son égard . Le Gouvernement se référe
à
la
décision de la Commission dans la requéte N° 6452/74, Sacchi c/Italie . II admet que le
requérant a soulevé cette question devant la Cour de cassation, mais il fait remarquer
qu'il n'a visé que les modalités d'application et d'interprétation de la loi .
Le requérant fait valoir que la saisine de la Cour constitutionnelle relève du
pouvoir discrétionnaire de l'autorité judiciaire et que, par ailleurs, il a contesté au moins
devant la Cour de cassation la mesure qui lui était appliquée .
La Commission estime que le requérant n'avait pas de raisons de soulever la
question de légitimité constitutionnelle
à l'encontre des lois en question. En effet, il
contestait uniquement la conformité avec les lois de la mesure à laquelle il avait été
assujetti : il demandait d'être assigné à résidence dans une <r commune nortnale u et
non dans un a morceau de terre a dans des conditions de vie extrêmement difficiles .
5. Le Gouvernement défendeur attire l'attention de la Commission sur la circonstance
que le requérant n'a pas invoqué l'article 5 de la Convention devant les juridictions
internes .
Il en conclut que la Commission ne pourrait pas envisager ex officio la
requête sous l'angle de cet article, puisque le requérant n'aurait pas épuisé les voies de
recours internes sur ce point .
La Commission rappelle, à ce propos, que selon sa jurisprudence constante il
suffit que le requérant ait articulé tc en substance n devant les instances nationales le
grief qu'il soumet à la Commission (cf. par exemple décision N° 1203/61, Recueil 8,
p . 112). La Commission se référe, en outre,
à sa décision N° 1661/62 (Ann . 6,
pp. 361 et 367), dans laquelle elle avait établi que mPme lorsque la Convention est
directement applicable dans l'ordre interne d'un Etat (tel est le cas de l'Italiel,
l'intéressé peut aussi invoquer devant les juridictions internes rt d'autres arguments
d'un effet équivalent » .
Or, la Commission constate qu'il ressort du dossier que le requérant s'est plaint
devant les instances nationales et notamment devant la Cour de cassation que
l'assignation à résidence forcée était, en fait, exécutée comme une privation de liberté .
ce qui équivaut à dire qu'il s'est plaint en substance d'une privation de liberté au sens
de l'anicle 5, plutôt que de l'assignation à résidence forcée .
6. La Commission parvient donc
à la conclusion que le requérant a rempli la
condition de l'épuisement préalable des voies de recours internes, au sens de l'article 26
de la Convention .
7 . La Commission a examiné les différentes allégations du requérant sous l'angle de
l'article 27, § 2, de la Convention .
Elle a pris en considération dans son ensemble la situation dénoncée par le
requérant,
à savoir son séjour forcé
à
l'le de l'Asinara du 30 janvier 1975 au
22 juillet 1976.
8. En ce qui concerne le grief du requérant tiré de la prétendue violation de
l'article 2 du Protocole N' 1, la Commission décide de le rejeter pour défaut manifeste
de fondement. En effet, la Commission estime que la Convention ne garantit pas le
droit de faire instruire les enfants dans une localité précise . En plus, la Commission
remarque que le fils du requérant, au temps de son séjour à l'le de l'Asinara, n'avait
pas encore atteint l'8ge scolaire .
9. Quant aux autres aspects de la requête, la Commission constate qu'ils soulévent
des problèmes complexes sous l'angle de différents articles de la Convention,
notamment des articles 3, 5, 6, 8 et 9, et doivent faire l'objet d'un examen au fond .
- 197 -
Par ces motifs, la Commission
1 . DÉCLARE IRRECEVABLE les griefs concernant l'article 2 du Protocole add
itionnel
;
2. DÉCLARE RECEVABLE et retient la requite, tout moyen de fond étant
réservé, pour autant qu'elle vise les autres aspects de la situation dénoncée
par le requérant .
(TRANSLATION )
THE FACTS
The facts of the case may be summarised as follows
:
1 . The applicant, an Italian national born in 1942, is a workman and at present
resides at Force (Ascoli Piceno) .
2. On 8 February 1973, the applicant was arrested on the charge of being
accomplice to the kidnapping of an Italian industrialist who was freed on 7 Febru-
ary 1973 after the payment of a ransom (more than a thousand million Lire'), and
criminal conspiracy . The prosecution and the investigating judge applied for the
applicant to be committed for trial on this account . The trial was held in October -
November 1976 and ended in an acquittal of the applicant for "lack of proof" .
The applicant who alleged his innocence had been immediately placed in
detention on remand in Milan Prison .
During his imprisonment he married his fiancée of whom he has since had a
child .
3. Shortly before the expiration of the maximum period provided for detention
remand (which in present case was two years)", on 14 January 1975 the Attorney-
General in Milan applied to the Milan Regional Court on the basis of a report from the
Chief of Police (Questore) of 23 December 1974 to order the preventive measures of
"special supervision" against the applicant by virtue of the Acts of 1956 and 1965 . The
first of these Acts (that of 1956) relates to preventive measures to be taken with
respect to persons who constitute a danger to public morality and safety . The second
(that of 1965) refers more especially to persons suspected of belonging to associations
connected with the Mafia"' .
The measure to which the applicant was subjected was a compulsory residence
order. Persons to whom such an order applies are obliged to reside in a specified
district . The order in question sets out a series of directions with which the person
concerned is required to comply .
' The case concerns the kidnauping of the industrialist TORRIELLI which occured on
18 December 1972 at Vipevano ILombardyl .
" Anicle 272 of the Code of Criminal Procedure .
'•' A summarv of hese Acts is annexed to the statement of the facts .
- 198 -
4. On 30 January 1975 the Milan Regional Court decided to subject the applicant to
"special supervision" coupled with an obligation to reside in the island of Asinara for a
period of 3 years .
In its decision the Milan Regional Court rejected the applicant's submission
disputing that the measure in question was well founded and maintaining that it was
based on mere presumptions. He also relied on his serious state of health .
The Regional Court considered that the penal record of the applicant, who was
described as a person constituting a danger "to the safety of the public", and the links
he maintained with members of the Mafia "specialised in kidnapping with a view to
extorting moneÿ" justified the measure in question .
With respect to his state of health relied on by the applicant the court admitted
that he suffered from a serious condition which might require surgical treatment but
held that this was not urgent and that in any case, should it become necessary, the
competent authorities could transfer the applicant in order that he might receive
suitable treatment .
In making the above-mentioned order the court instructed the applicant (inter
alia) to look for work in the place fixed, not to leave it and to observe certain rules of
behaviour .
5. Under this decision on 8 February 1975 after the period during which he could'be
kept in detention on remand had expired, the appl'icant was taken by the police to the
place specified in the order .
6. On 10 February 1975 the applicant appealed against the decision of the Milan
Regional Coun arguing in particular that the measure was not justified and that in any
case it would be impossible for him to find work or accommodation for his family at
the place specified in the order . He also maintained that this state of health required
him to be transferred to a district with a urological hospital .
On 12 February 1975, the Milan Court of Appeal on an application
by the
prosecution ordered that the applicant should be transferred to Sassari hospital for a
medical examination and decided to ask the competent police authority to provide it
with information on the possibility of finding work for the applicant and accommo-
dation for his family in the island of Asinara .
7. On 14 February 1975 another representative of the prosecution applied to the
Court of Appeal to cancel this order on the grounds (inter alia) that the applicant had
refused to submit to clinical analyses in the Milan hospital and that the place chosen
for the "special supervision" was potentially one of the best in Italy as regards climate
and as a tourist resort ; in any case the unavowed purpose of the applicant's
application was to escape .
On the same day the Milan Court of Appeal, sitting in Chambers, annulled the
order of 12 February and fixed the hearing of the parties for 12 March 1975 .
On 14 February too, the police authorities had informed the Milan Court of
Appeal that there were only two flats reserved for the families of persons staying on
the island for periods of one or two months and that there was no possibility of finding
regular work .
On 17 February 1975 the applicant's counsel denied the statements made by the
prosecution representative on 14 February 1975 and requested the court to call for
further information .
- 199-
On 21 February 1975 the applicant repeated his allegations in a memorial
addressed to the Court of Appeal .
8. On 12 March 1975 the Milan Court of Appeal heard the applicant's appeal and
confirmed its decision of 30 January 1975 . The court considered essentially that the
applicant's state of health did not prevent his being required to reside at the place
specified in the order and that the purpose of the measure ordered against the
applicant was to separate him from his milieu and make his contacts with it more
difficult . These considerations should therefore prevail over all others such as the
impossibility of finding work or living with his family . Moreover the applicant had
married when in detention on remand pending trial for a serious offence and he
therefore could not expect to live with his wife and child .
After observing that the measure complained of was amply justified by the fact
that the applicant by virtue of his record was particularly dangerous to society the
Appeal Court concluded that the supervision of such a person is a matter of such
importance that it justifies a reduction of other legal advantages conferred on him by
law I"infatti, avuto riguardo alla funzione di detta misura, la custodia di un individuo
come sopra caratterizzato assume una tale prevalenza di giustificare l'affievolimento di
altre situazioni giuridiche soggetive che la legge prende in considerazioné'I .
9. On 3 April 1975, the applicant's counsel appealed to the Court of Cassation . He
disputed the cogency of the statements contained in the Court of Appeal's judgment
set out above. He insisted particularly on the fact that the measure complained of
violated the right of the applicant, who had not yet been tried, to private and family
life as protected by the European Convention .
On 7 October 1975, the Court of Cassation rejected the appeal . Adopting the
opinion expressed by the Attorney General the court considered that the measure
complained of was justified by the circumstances of the case . With regard to the rights
claimed by the applicant it stated that "the obvious restrictions imposed on the status
of a person subject to compulsory residence depended directly on the application of
measures which have been repeatedly recognised as being in accordance with the
Constitution seeing that these restrictions are inherent therein" . (le indubbie limitazioni
allo 'status' di soggiornante obbligato direttamente dipendono dall'applicazione di
misure ripetutamente riconosciute conformi ai precetti costituzionali costituendone
l'aspetto correlativo . )
10. On 14 November 1975 the applicant's counsel applied to the Milan Regional
Court as responsible for supervising the applicant (giudice di sorveglianza) for his client
to be required to reside in a district where he could live with his family and work . In
this application counsel referred to a decision of the Head of Police in Sassari served
on the applicant on 9 October 1975 whereby his family had been required to leave the
island of Asinara as their residence permit had expired on 18 September 1975 .
On 20 January 1976 Milan Regional Court decided that it had no jurisdiction in
respect of the execution of preventive measures, which was a matter for the police
authorities .
After noting that the measures prescribed by the Act were justified by the need
to defend society the court nevertheless considered that this requirement did not imply
that persons affected by such orders should be separated from their families
;
moreover such persons had the right to work and the administrative authorities should
have assured that these rights were respected .
- 200 -
Although it rejected the application the cou rt decided to send the text of the
decision ot the Minister of the Interior and the Head of Police at Sassari .
On 22 July 1975 the Milan Regional Court ordered that the applicant's place of
compulsory residence be transferred to the district of Force (Ascoli Piceno) . This
decision of the Milan District Cou rt was based on a proposal to this effect from the
competent administrative authorities .
On 13 November 1975 the Milan Regional Court acquitted the applicant for lack
of proof (assoluzione per insufficiena di prove) on the charges of kidnapping the
industrialist Torrielli and criminal conspiracy .
The applicant's complaints may be summarised as follows
:
11 . The applicant complains of the decisions imposing compulsory residence . He
alleges violations of Articles 3, 8 and 9 of the Convention and Article 2 of the First
Protocol .
With respect to his compulsory residence he submits
:
- that the island of Asinara, which is inaccessible to the public, is not a district
but a mere tract of land .
- that he could not find work there or accommodation for his family
- that he was not permitted to live with his family
;
- that moreover his wife and child, who had come there had been sent away
- that he was "vegetating" there in inhuman and degrading condition s
- that he was not able to manifest his religion in worship ;
- even if he could live there with his family, he could not exercise his right of
having his son educated as there was neither a kindergarten nor a school on
the island .
The applicant also complains of violation of the right to the proper administration
of justice . He states that the measure ordered against him and which was the cause of
all the violations complained of was based on the sole fact that he was "suspected" of
belonging to an association connected with the mafia when in fact he had already
been subjected to the maximum period of detention on remand provided for by law
under an accusation of the same offence (criminal conspiracy) .
The applicant adds that every offence must be proved and not merely presumed
and that any restriction of freedom following detention on remand requires guilt to
have been proved .
The Proceeding s
The application was brought to the knowledge of the respondent Government by
the Commission on 24 May 1976. On 16 September 1976 the Italian Government
lodged their observations on the admissibility of the application . These observations
were immediately sent to the applicant's counsel for reply .
On 16 November 1976 the applicant's counsel lodged his observations Idated
8 November 1976) in reply to those of the respondent Government . These observations
were immediately sent to the respondent Government . On 20 December 1976 th e
- 201 -
Commission requested the Italian Government to send supplementary observations on
admissibility . These observations, dated 21 January 1977, were sent to the applicant's
counsel, who lodged his reply on 18 February 1977 .
On 28 February 1977 the respondent Government lodged with the Commission a
further memorial on the admissibility of the application .
Submissions of the Parties
Litigation now without purpos e
a. The respondent Government maintain that the Milan Regional Court's decision of
22 July 1976 transferring the applicant to the district of Force (Ascoli Piceno) where he
continued to be subject to compulsory residence had fundamentally disposed of the
matter. The Government argued from this that his complaints had no longer any
foundation and that it followed that the application should not be examined by the
Commission .
B. The applicant argues that the serious violations of his rights for a period of nearly
18 months have had lasting and irremediable negative effects on his whole family .
Exhaustion of the domestic remedies
a . The respondent Government consider that the application is inadmissible for
failure to exhaust the domestic remedies . This contention is based on two distinct
arguments .
a. The respondent Government refer in the first place to the Commission's
previous decisions and in particular that in Application No . 6452/74 Sacchi v . Italy•
and maintain that the applicant has failed to exhaust the domestic remedies since he
has not raised the question of the constitutionality of the laws applied in his case (Act
of 27 December 1956 INo . 14231 and Act of 31 May 1965 (No . 57511 . According to the
Government the applicant had only made objections on the merits . Moreover he had at
the hearing of 12 February 1975 before the Milan Court of Appeal abandoned "his
grounds of objection relating to the legality of his being subjected to measures of
special supervision
. . . and insisted only on the inferences relating to the unsuitability of
the island as a place for compulsory residencé" .
The respondent Government add that it is true that the applicant raised before
the Court of Cassation the question of constitutionality but only as regards the
interpretation and details of the application of the Act . They argue that the applicant
should have availed himself of remedy of preliminary reference to the Constitutional
Court with respect to Articles 13 and 16 of the Constitution, the provisions of which
correspond to Article 8 of the Convention .
It was not sufficient to refer to previous negative decisions of the Constitutional
Court as the Italian legal system permits raising again with the court the question of
the constitutionality of an Act which the court has already pronounced constitutional
.
Moreover "Article 26 of the Convention requires the applicant to exhaust the domestic
remedies and does not permit him to avoid this requirement by relying on earlier
decisions not directly binding on him" .
See D .R . 5/43 .
- 202 -
Moreover the applicant had not relied on a violation of Articles 5 and 6 of the
Convention (and the corresponding Articles 13 and 27 of the Italian Constitution) . In
this connection they consider that one is faced with the following alternatives : either
one considers that the applicant himself impliedly inferred violations of the rules in
Articles 5 and 6 quoted above which caused the Commission to call for an ex officio
examination of this part of the application and in that case the preceding observations
on its inadmissibility retain their full force ; or the question raised ex officio does not
arise out of the subject matter of the proposed application and in this case its
examination is excluded by the terms of Article 26 .
b. Secondly the applicant had not exhausted the domestic remedies because he
had failed to appeal against the decision of 20 January 1976 by which the Milan
Regional Court decided it had no jurisdiction with regard to the execution of preventive
measures. The Government argue that the applicant is mistaken in maintaining in his
original application that the decision in question was not subject to appeal . On the
contrary, it was subject to appeal and further appeal to the Court of Cassation as was
the case of all decisions at first instance under a rule of Italian law .
B . Replying to the respondent Government's observations the applicant disputes the
two arguments summarised above
:
a . he states firstly that he always argued that the measure of special supervision
ordered against him was illegal both under the Italian Constitution and under the
legislation applied .
He had not abandoned his grounds of objection to the legality of his subjection
to the measure in question at the hearing of 12 February 1975 . He recalls that the
Court of Cassation had considered the ground based on unconstitutionality as
manifestly ill-founded .
The applicant moreover seems to maintain that in principle the procedure before
the Constitutional Court did not constitute a domestic remedy he was required to
echaust. He argues on this question that whether a matter is brought before that court
depends on the discretionary power of the ordinary courts .
b. Secondly, he points out that he had exhausted the domestic remedies in
appealing to the Court of Cassation and that accordingly his appeal of 14 Novem-
ber 1975 to the Milan Regional Court was superfluous . This being so, it would be
absurd to claim, as did the respondent Government, that he should have appealed
against the Milan Regional Court's decision of 20 January 1976.
He further points out that the Milan Regional Court recognised the principle that
measures of special supervision must not violate human rights and had sent its
decision to the administrative authority .
III .
Merits of the application
a .
a . The respondent Government begin by examining the question from the point
of view of Articles 5 and 6 which were raised ex officio by the Commission .
They maintain in particular :"It is not clear in what way the measures of special
supervision applied to the applicant must and can be appreciated in relation to the
content of Articles 5 and 6 of the Convention seeing that-even in the most serious
case of compulsory residence in a specified district i .e. where the person concerned i s
- 203 -
particularly dangerous ISection 3 of Act 1423 of 1956)-they do not give rise to
imprisonment and thus do not constitute a sentence of imprisonment imposed on
conviction for an offence which has been proved" .
The Government do not admit the existence of a connection between the charge
of criminal conspiracy and the measure of special supervision applied to the applicant .
They point out that the latter was based on the suspicion that the applicant belonged
to an association connected with the "Mafia" and only marginally was account taken
of the fact that he was charged with this offence .
b. As regards the violation of Article 8 of the Convention alleged by the
applicant the respondent Government point out that compulsory residence is a
preventive measure and a limitation of the individual's riqht to the freedom of
residence the legality of which must be assessed in the light of paragraph 2 ot Article 8
of the Convention . The measure applied to the applicant was entirely in accordance
with the criteria specified in that provision . In general the Acts in question "entailed
temporary restrictions necessary in a democratic society on persons habitually prac-
tising illegal activities but who are sufficiently skilful to escape criminal prosecution and
therefore particularly dangerous". In the present case the applicani had placed himself
in a position of separation and rebellion with regard to society .
Moreover, the protection of the interests of society by imposing restrictions on
individual rights was a question of legislative policy falling within the sovereign
appreciation of each state . They referred in this connection to the Commission's
previous decisions .
c. As regards Article 3 of the Convention the Government consider that it is
entirely ill-conceived to speak of torture and inhuman treatment in the case of a person
compelled to reside in a place which, though living there does entail certain difficulties
nevenheless forms part of a system of modern civilised life .
d. The respondent Government consider that the applicant cannot rely on a
violation of Article 9 since compulsory residence does not prevent him from observing
and professing his religion .
e. As to Article 2 of the Protocol, the Government deny that the measure in
question prevents the applicant from giving his son the necessary education . Neverthe-
less they point out that the applicant's child will not have reached school age on the
expiration of the period of compulsory residence .
B . The applicant disputes the respondent Government's observations
.
a. As to Articles 5 and 6 he states that compulsory residence in the island of
Asinara constitutes a deprivation of freedom much worse than that experienced in
prison . The fact of being obliged to live on a"tract of land" not accessible to private
individuals made this measure in all respects comparable to a sentence of imprison-
ment. It was in vain for the Government to deny the direct relationship between the
charge of "criminal conspiracy" and the measure in question . The Head of Police
(Questore) of Milan had called for this measure to be applied to the applicant just
shortly before the expiration of the statutory period of detention on remand .
b. It was irrelevant for the respondent Government to refer to paragraph 2 of
Article 8 of the Convention . Firstly because that paragraph would in no case authorise
such serious violations of the rights guaranteed by the Convention . Secondly the
applicant refers to the Government's statement that the measure in question wa s
- 204 -
applied to persons "sufficiently skilful to escape criminal prosecution" . He argues that
this amounts to affirming "the untenable principle that if the prosecution fails to
establish a person's guilt the individual who has been unsuccessfully prosecuted,
should-in any case-be considered dangerous leven if he is innocent) and thus be
exposed to all sorts of legalised violencé" .
c. As to Article 3 the applicant strongly denies the Government's assertion that
the island of Asinara formed part of a civilised modern system of life . On tfie contrary,
on this tract of land no system of life was possible . The island was totally inaccessible
to the extent that the police even opend fire with machine guns on a private boat
approaching the island . This meant that persons compulsorily resident on the island
vegetated in inhuman and degrading conditions .
d. With regard to Article 9, the applicant argues that the right to freedom of
religion refers to worship, teaching practice and observance . Residence on the island
of Asinara made these impossible .
e. As to Article 2 of the Protocol the applicant states that education at all levels
is impossible on the island .
IV .
Compensetion
A. The respondent Government maintain that the applicant is not entitled even to
put forward claims to compensation which he had never advanced under domestic
law .
B .
The applicant points out that he could not have claimed compensation for
measures considered by the domestic courts as perfectly corsstitutional and legal . He
therefore relies on the Commission's equitable discretion on this point .
V. Supp/ementery observations on admissibilit y
A. In its supplementary observations on admissibility the respondent Government
emphasise the principal points already set out in detail in its observations of 3 Septem-
ber 1976 .
The Government state that the applicant "is trying to escape from the distinction
which we clearly established between the claim he originally made against the measure
applying the Act (compulsory residence on the island of Asinara) and the claim which
he is now seeking to establish against the Act itself i .e. the Act which makes provision
for compulsory residence" .
They thus argue
:
1 . In so far as the applicant complains of the measure taken in application of the
law, his application is inadmissible for failure to exhaust the domestic remedies
because he did not appeal against the Milan Regional Court's decision of January 1976
on his application to be transferred elsewhere away from the island of Asinara .
The application was besides and above all inadmissible because the subject
matter had already been disposed of .
The Government state in particular : If the application of the domestic remedies
has, as is beyond doubt, resulted in the removal of the situation of which the applicant
complains by his transfer to a different district where the conditions of normal life are
perfectly possible one cannot see how it can be denied that the subject rnatter of the
dispute has been disposed of .
- 205 -
2. In so far as the applicant complained of the Act itself the application must be
rejected as inadmissible for non-exhaustion of the domestic remedies .
The applicant should have used the remedy of raising the question of inconstitu-
tionality . It is true that he had raised this question before the Court of Cassation, but
there he attacked not the Act itself but the interpretation by which its application was
extended to residence on a"tract of land" like the island of Asinara .
"Everyone knows-argued the Government-that the consideration of the consti-
tutionality of a particular aspect of an Act is not decisive as regards the constitu-
tionality of a different aspect of the same Act" .
The claim for compensation submitted to the Commission by the applicant
should also be rejected for non-exhaustion of the domestic remedies since the
applicant had never raised this claim in Italy .
B. In his observations in reply, the applicant disputes the respondent Government's
arguments .
1 . He denies that one can properly speak of the matter having been disposed of
since the internal remedy did not remove the serious consequences of the violation of
his right and indeed this violation was still continuing .
2. He states that he has exhausted all the domestic remedies and argues in this
connection
a. it was absurd to maintain that he should have appealed against the Milan
Regional Court's decision of 20 January 1976 : an application merely intended
to improve his conditions of life could not be considered as requiring him to
resort once again to three levels of jurisdiction
:
b. that private individuals could not bring matters before the Constitutional
Coun . All that a private individual could do was to raise an objection before a
court when the legislation in question was being applied . This is exactly what
the applicant had done before the Court of Cassation .
3. With regard to compensation, he states that there is no possibility of applying for
it in internal law .
VI .
Supplementary memorief from the respondent Government
The respondent Government restate their argument based on the failure to
exhaust the domestic remedies . Their principal submissions are as follow s
1 . The Government put the following alternative to the Commission
:
- either the application is brought for the purpose of denouncing a persistent
and continuing violation of the Convention and thus aims to eliminate the
illegal situation
;
- or it complains of the violation that has already taken place and ceased to
exist and in this case its sole object is to obtain the only possible torm of
reparation i .e. compensation .
In the first case the application would be inadmissible because the matter was
already disposed of ; in the second case it will be inadmissible for non-exhaustion of
the domestic remedies .
- 206 -
2 . The Government state that the decision determining
the place of compulsory
residence is of an administrative and not a judicial
nature. The
applicant should
therefore have made use of the "administrative remedies" .
3. As regards compensation the Government state that the applicant should have
made use in domestic law of Article 2043 of the Civil Code which gives a right to
compensation to everyone who has suffered illegal damage .
VII .
Summary of the contents of the Dangerous Persons Act of 27 Decem-
ber 19561No. 14231 (Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose
per la sicurezza e per la pubblica moralita)
and of the Mafia Act of
31 May 1965INo. 5751 Idisposizioni contro la mafia )
1 . The Act of 1956 is characterised firstly by the graduated measures provided for
against dangerous persons and secondly by the fact that functions are conferred on
the courts as well as the police authorities .
Section 1 (1) of the Act provides (inter alia) that persons whose conduct and
style of life shows that they live habitually, even in part from the proceeds of crime or
from having abetted offences or who by their public conduct may be considered
inclined to infringe the law, may be sent a warning by the Head of Police IPossono
essere diffidati dal questore) . Section 1 in fine adds that "the Head of Police shall call
on the persons so warned to change their conduct" and provides that if they do not
act accordingly, they shall be subjected to the measures prescribed for this purpose .
a. Graduated measures
The preventive measures fall within the jurisdiction of the head of police and the
courts .
2. The head of police may issue a warning (cf . above). Moreover he may send
persons constituting a danger to public safety and morality back to the district where
they reside .
Persons who do not comply with these instructions are liable to imprisonment
(arresto) for a minimum period of one and a maximum period of 6 months .
3. Persons who have received the warning specified in section 1 and have not
changed their conduct may, if they constitute a danger to public safety and morality,
be subjected to three other measures : special police supervision, prohibition of
residence in one or more districts or in one or more provinces or compulsory residence
in a specified district .
These measures fall within the exclusive jurisdiction of the president of the
regional court situated in the chief town of the province . They are ordered on a
reasoned application submitted by the head of police .
b . Function of the court
4. The court makes a reasoned decision in chambers within 30 days . The prose-
cution and the person concerned take pa rt in the proceedings and the rules contained
in Articles 630 and 637 of the Code of Criminal Procedure are followed in so far as
they are applicable . The person concerned may submit memorials and be assisted by
counsellavvocato o procuratorel .
- 207 -
If the person concerned does not appear and he is required to be present for
questioning the President of the Court summons him to appear : in the case of refusal
a warrant may be issued . The length of the preventive measure shall not be less than
one nor more than 5 years .
5. Appeal s
Both the prosecution and the person concerned may appeal on the merits lanche
per il merito) . The court of appeal decides in chambers by a reasoned decision within
30 days . Both the prosecution and the person concerned may appeal law to the Court
of Cassation (perviolazione di legge) . The Court decides in chambers within 30 days .
In all these proceedings the provisions of the Code of Criminal Procedure are
followed in so far as they are applicable .
6. Content of the measures
The court's decision specifies the measures to which the person in question shall
be submitted . In the case of special supervision the court directs the person concerned
to find work, to establish a residence, inform the authorities of his place of residence
and not to leave it without first informing the police lautorita di pubblica sicurezza) .
The decision sets out in every case a series of directions with which the person
concerned is required to comply (inter alia a prohibition of frequenting other dangerous
persons, coming home late at night or remaining habitually in public houses, etc .) .
In the case of compulsory residence the person concerned may also be directed
not to leave his house without notice and to report on stated days to the authority
responsible for his supervision .
7. Execution of the measure s
The head of police is responsible for the execution of the above measures .
Provision is made for a decision ordering such measure to be revoked o r
modified by the authority by which it was made, after hearing the police, to the extent
that the grounds on which it was based no longer exist .
8 .
Sanctions
Persons who do not obey the directions contained in the order for a special
supervision or compulsory residence are punished by imprisonment (from 3 months to
a yearl .
9. The Act of 1965 relates to persons suspected of belonging to associations
connected with the Mafia (Section 1) .
Section 2 provides that the measures of special supervision, prohibition of
residing in a district or compulsory residence in a district may be applied for by the
prosecution even if there has been no previous warning ("diffida") .
Section 5 provides that "improperly leaving the district of compulsory residence
shall be punished by imprisonment from 6 months to 2 years . . ." .
Jurisdiction to decide on the above measures is always exercised by the court as
prescribed by Section 4 of the Act of 1956 .
-20B-
THE LA W
1 . The applicant complains of his compulsory residence on the island of Asinara
from 30 January 1975 to 22 July 1976 . He maintains that the conditions of life on the
island amounted to inhuman and degrading treatment within the meaning of Article 3
of the Convention .
He complains that he was not allowed to live continuously with his family, and
alleges a violation of Article 8 of the Convention in this connection . He also complains
that it was not possible for him to manifest his religion in worhsip alleging a violation
of Article 9 of the Convention . He also relies on Article 2 of the First Protocol as it was
impossible for him to provide for his son's education .
The Commission decided to examine the application ex officio from the point of
view of Article 5 and 6 of the Convention
. 2
. The respondent Government maintain that the applicant did not exhaust th e
domestic remedies.
3. They argue that in so far as the applicant is complaining of the measure taken in
application of the Act, i .e. his compulsory residence on the island of Asinara, he
should have appealed against the decision of the Milan Regional Court of 20 Janu-
ary 1976 which rejected his application for transfer to another place .
The applicant disputes this argument . He states that he exhausted the domestic
remedies by appealing to the Court of Cassation from which it follows that his
application of 14 November 1975 to the Milan Regional Court was superfluous .
The Commission finds that the applicant did in fact enter appeals up to the Court
of Cassation against the order requiring him to reside on the island of Asinara . The
decision of 20 January 1976 related to an application to have the place of compulsory
residence changed which was subsequent to the Court of Cassation's decision . The
decision in question thus constituted the result of a second attempt by the applicant to
proceed before the national authorities which could not be held against him from the
point of view of Article 26 of the Convention .
4. The respondent Government maintain that in so far as the applicant is com-
plaining of the Act itself he should have raised the question of constitutionality with
respect to the provisions applied to him . They refer to the Commission's decision in
Application No . 6452/74, Sacchi v. Italy. They concede that the applicant raised this
question before the Court of Cassation but point out that he only complained of the
manner in which the Act was applied and interpreted .
The applicant argues that the power to bring a matter before the Constitutional
Court depends on the discretion of the ordinary courts and that, moreover, he had
complained of the measure which was applied to him at least before the Court of
Cassation .
The Commission considers that the applicant had no grounds for raising the
question of constitutionality with respect to the Acts in question . In fact he was only
disputing the compatibility of the measure to which he had been subjected with the
Acts : he was applying for his place of compulsory residence to be "an ordinary
district" and not a"mere tract of land" where the conditions of life were extremely
difficult .
5. The respondent Government draw the Commission's attention to the fact that
the applicant had not relied on Article 5 of the Convention before the domestic courts .
-208_
They draw the conclusion that the Commission could not examine the application ex
officio from the point of view of this article as the applicant had not exhausted the
domestic remedies on this point .
The Commission recalls in this connection that according to its established
doctrine it was sufficient that the applicant should have stated "in substancé" before
the national authorities the complaint he is submitting to the Commission (cf . e .g .
Decision No . 1203/61, Collection 8, p . 112i . The Commission also refers to its decision
No. 1661/62 (Yearbook 6, pp . 361 and 367) in which it held that even where the
Convention is directly applicable in the domestic law of a state (as is the case in Italy),
the person concerned may also rely before the domestic courts on "other arguments
to the same effect" .
However, the Commission notes that it appears from the files that the applicant
complained before the national courts including the Court of Cassation that the
compulsory residence order was in fact executed like a sentence of imprisonment
which amounts to saying that in substance he was complaining of a deprivation of
liberty within the meaning of Article 5 rather than of a compulsory residence order .
6. The Commission thus reaches the conclusion that the applicant has fulfilled the
requirement of the previous exhaustion of the domestic remedies within the meaning
of Article 26 of the Convention .
7. The Commission has examined the applicant's various allegations from the point
of view of Article 27 (2) of the Convention .
It has taken into consideration the whole situation complained of by the applicant
i.e. his compulsory residence on the island of Asinara from 30 January 1975 to
22 July 1976 .
8 . The Commission decides to reject the applicant's complaint concerning the
alleged violation of Article 2 of the First Protocol as manifestly ill-founded . The
Convention does not guarantee the right to educate one's children in a particular
place . Moreover at the time of his stay on the island of Asinara the applicant's son had
not yet reached school age .
9. The Commission considers that the other aspects of the application raise complex
problems in relation to various articles of the Convention, in particular Articles 3, 5, 6,
8 and 9 and should be examined on the merits .
Now therefore the Commissio n
1 . DECLARES INADMISSIBLE the complaint
relating to Article 2 of the first
Protocol
;
2. DECLARES the application ADMISSIBLE, without prejudice to the merits, in so
far as it relates to the other aspects of the situation complained of by the applicant .
- 210 -