APPLICATION/REQUETE N° 6870/75
Y. v/the UNITED KINGDOM
Y . c/ROYAUME-UN I
DECISION of 14 May 1977 on the admissibility of the application
DÉCISION du 14 mai 1977 sur la recevabilité de la requêt e
Article 3 of the Convention : Living conditions of a mental patient committed to
hospital. Complaint declared admissible .
Article 8, paragraph 1 of the Convention : Detained mental patient prevented
from sending a telegram . Message nevertheless transmitted in sufficient time .
Manifestly ill-founded.
Article 26 of the Convention : Exhaustion of domestic remedies . Where living
conditions of a mental patient committed to hospital are concerned, a claim for a
declaratory judgment or damages under the Law of tort ls not, in the particular
case, a remedy which had to be exhausted .
Article 3 de la Convention : Conditions de vie d'un malade mental interné . Grief
déciaré recevable .
Article 8, paragraphe 1, de La Convention : interr/iction faite é un malade mental
interné d'envoyer un télégramme. Message néanmoins transmis en temps utile .
Défaut manifeste de fondement .
Article 26 de la Convention : Epuisement des voies de recours internes . S'agtssant
des conditions de vie d'un malade mental interné, une demande tendant à un
jugement déclaratoire ou à des dommages-intérêts pour acte illicite (Law of tort )
ne constitue pas, en l'espéce, un recours qu'il é tait nécessaire d'exercer.
THE FACTS
I francais : voir p. 681
The facts of the case as submitted by the parties and apparently not in
dispute may be summarised as follows
:
The applicant was born on 28 February 1950 . He is normally resident in F .,
but is now detained in Broadmoor Hospital . He was originally represented by his
- 37 -
parents, Mr and Mrs A .X . He is now represented by Mr G ., a barrister of the
New York bar, and Ms M ., a solicitor, both of the Legal and Weltare Rights
Service of MIND Ithe National Association for Mental Health), London .
On 30 November 1973, following the applicant's conviction on certain fraud
charges, an order was made by L. Crown Court that he be detained in Broadmoor
Hospital under S .60 of the Mental Health Act 1959 and that his release be
restricted under S .65 of the Act, without limit of time .
S .60 of the 1959 Act empowers courts in certain circumstances to order the
detention of a convicted person in a mental hospital . S .65 empowers a Crown
Court to order that the discharge of such a person should be subject to
restrictions Imeaning essentially that decisions about discharge etc. are the
responsibility of the Home Secretary) either for a limited or unlimited time . The
Home Secretary is empowered under S .66 of the Act to revoke an order made
under S .65 when he thinks fit to do s o
Broadmoor Hospital is a "special hospital" provided Inowl under the
provisions of S .40 of the National Health Service Reorganisation Act 1973, which
requires the Secretary of State for Social Services to provide and maintain
establishments for persons, subject to detention under the 1959 Act, who, in his
opinion, require treatment under conditions of special security on account of their
dangerous, violent or criminal propensities .
After a period on remand in L. Prison, the applicant was transferred to
Broadmoor Hospital on 19 December 1973 . He has been detained there since .
The applicant applied for leave to appeal against his sentence and thi s
application came before the full Court of Appeal in July 1974 and was dismissed
.
Shortly before the appeal was heard the applicant was refused permission by the
hospital staff to send a telegram to his parents .
S .66 of the 1959 Act provides that the Secretary of State may refer the case
of a patient restricted under S .65 to a Mental Health Review Tribunal for advice .
In addition, if the patient requests him, he must do so within two months unless
he discharges the patient . The patient may make one such request in the course
of his second year in hospital and a further request in the course of each two-year
period after the end of the second year . The Tribunal cannot order the discharge
of a patient but advises the Secretary of State .
The applicant's case was reviewed by a Mental Health Review Tribunal in
March 1975 and again in December 1976. The first review was at the request of
the applicant . On the second occasion the Secretary of State referred the case to
the tribunal on his own initiative .
The original complaints of the applican t
In his application the applicant made various complaints concerning the
court proceedings in his case, the refusal of permission to send a telegram ,
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medical reports prepared by doctors concerned in his case, the conditions of his
detention and proceedings before the Mental Health Review Tribunal in
March 1975 .
In particular the applicant complained that he had been refused permission
to contact his parents urgently (by telegram) in relation to his appeal following the
last-minute withdrawal of the solicitors acting for him .
He also alleged that the conditions in which he had been detained in
Broadmoor Hospital since 19 December 1973 had involved the violation of Art . 3
of the Convention . He submitted a statement concerning conditions in Broadmoor
which were also referred to in other documents submitted with the application .
He stated that he was held in "extreme slum conditions" and alleged that
Broadmoor was grossly overcrowded and lacking in adequate sanitary facilities
He referred in particular to the allegedly filthy condition of toilet facilities and lack
of washing facilities. He alleged that he had to live constantly with murderers,
rapists, arsonists, sexual perverts and other lunatics and that there was a constant
atmosphere of violence . He alleged that in the dormitories the beds were only six
to twelve inches apart, that observalion lights were kept on all night, that
seriously disturbed patients occasionally went on the rampage at night, shouting
and screaming and that the atmosphere in the dormitories was foul and airless
since the majority of the windows were screwed shut . He alleged that he had no
privacy and little fresh air or exercise .
In his application the applicant stated that he had received no treatment
whatever since being in Broadmoor, which, he said, demonstrated that he was
not in need of inental care in the first place . It was stated that in July 1975 the
applicant was offered treatment but refused and that in November 1975 his
responsible medical officer IRMDI indicated that he needed monthly injections of
a drug "Modicate" . It was alleged that this drug had various side-effects which
had not been explained to the applicant or his parents and that an allegation by
the RMO that this drug was needed because the applicant had a potentiality for
violent outbursts was unsubstantiated . It was further alleged that in July and
November 1975 his RMO incited the applicant to institute legal proceedings
against him in respect of allegedly false statements concerning the applicant and
his family .
The applicant also indicated that he was not sufficiently employed and
found the daily routine boring and stated that he received no preparation for
return to the world outside, and was afraid of vegetating. It appears from his
parents' submission to the Mental Health Review Tribunal in 1975 that they were
concerned that he would become institutionalised and feared that he would be
harmed by continued incarceration in Broadmoor . They expressed worry that
apathy and resentment would develop and that the task of rehabilitation to
normal life would become more difficult the longer he was kept in Broadmoor .
In support of his allegations the applicant quoted from the Interim Report of
Lord Butler's Committee on Mentally Abnormal Offenders, published in July 1974 .
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In the passage quoted the Committee expressed astonishment and shock at over-
crowding in Broadmoor and obse rved that in some wards beds were no more
than eighteen inches apart, and that the patients, who lived out of suitcases for
lack of cupboard room, had no privacy . They also noted that a sub-committee of
the Parliamentary Estimates Committee had reported that they were
"appalled" at
the conditions when they visited the hospital in 1967-68 .
On 10 September 1974 the applicant's parents wrote to the Secretary of
State for Social Services complaining about the conditions in which the applicant
was held, and requesting a Public Inquiry . In a reply dated 17 December 1974 the
Department of Health and Social Security said inter alia that they had been well
aware of, and much concerned about the conditions at
Brbadmoor for a long
time . They said that these mostly stemmed from the fact that the hospital had far
more male patients than it had been built for, and that the buildings were over
100 years old, and it ;was thus impossible to introduce improvements in washing
and toilet facilities or sleeping conditions . They stated that the only real solution
was the building of a new special hospital expected to open in part in 1977. They
stated that part of this hospital had already opened and that by January 1975
some 70 patients would have moved from Broadmoor .
The final report of the Butler Committee, published in October 1975,
indicates that 70 patients had been transferred from Broadmoor and that theyhad
been informed by the Department of Health and Social Security that it was not
intended to refill these places . The Committee stated however that overcrowding
in the special hospitals remained a serious problem .
Details of the remaining complaints originally made by the applicant are set
out in the Commission's partial decision on the admissibility of the application,
taken on 27 September 1976' .
PROCEEDINGS BEFORE THE COMMISSIO N
The Commission examined the admissibility of the application on 27 Sept-
ember 1976 It decided to bring it to the notice of the respondent 'Government
under Rule 42 121 (b) of its Rules of Procedure and to request them to submit
written observations on its admissibility insofar as it concerned
:
a. the applicant's complaint that he had been refused permission tosend a
telegram, insofar as it might raise an issue under Art . 8 of the
Conventlon only
; b
. the applicant's complaint that the conditions of his detention and treat-
ment in Broadmoor Hospital from 19 December 1973 onwards had in-
volved the violation of Art . 3 of the Convention, having due regard to the
alleged lack of privacy in Broadmoor,Hospital, in addition to the other
matters complained of by the applican t
' Not published .
.
.
.
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c. in connection with the applicani's complaints concerning the proceedings
before the Menial Health Review Tribunal, the question whether the
rights of review available to the applicant under the Mental Health
Act 1959, or otherwise, satisfied the requirements of Art . 5 (4) of the
Convention .
The Commission adjourned its examination of the application insofar as it
concerned these matters and declared the remainder of the application in-
admissibl e
The observations of the respondent Government were submitted on 23 Nov-
ember 1976 . The applicant's observations in reply were received on 4 February 1977 .
On 4 March
!1977 the-Commission decided, in accordance with Rule 42 (2)
in fine of its Rules of Procedure, to invite the parties to appear before it in order
to make oral submissionson •the admissibility and merits of the application insofar
as it raised issues under Arts . 3 and 5 of the Convention . It requested the parties
to take into consideration in their submissions certain questions relating to Arts . 3,
5 111 and 141 and 26 of the Convention . It decided to hear submissions on the
admissibility and merits of three other applications against the United Kingdom
INos. 6840/74, 6998/75 and 7099/75)
raising connected issues, at the same
time' . The Commission also decided to inform the parties to the present
appEcation that it did -not require any further submissions on the issue arising
under Art 8 of the Convention . The hearing before the Commission took place
on 11 and 12 May 1977 .
SUBMISSIONS OF THE PARTIE S
The refusal~of :permission to send a telegram - Art . 8
a. Submissions.ot.the respondent Government
In their written observations the Government stated that it was a practice of
Broadmoor Hospital to allow patients to send telegrams only in exceptional cir-
cumstances, such as an acute family crisis . This was to protect the telephone
exchange, which was heavily overloaded, from further overloading and to protect
porters from having to make unnecessary journeys to the village Post Office .
The applicant's parents had visited him three times weekly and had visited
him on the early afternoon of 11 June 1974 . After the visit the applicant had
found a letter from the Court of Appeal waiting for him . He had asked to send a
telegram . The slaff ~had anticipated that his parents would visit him again on
13 June las in fact they did) and had considered there was insufficient urgency to
warrant sending a -telegram. The applicant could have wrilten a letter . The
Commission, in its partial decision, had found no indication that the applicant had
been hindered inpreparing his case before the Court of Appeal .
See D .R 8/106antl D .R . 10/5.
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With regard to Art. 8 of the Convention, the Government stated that the
applicant was afforded visiting facilities . Two of his three visits weekly included
20-minute promenades on the terrace With regard to the right to respect for
correspondence, it was not clear whether this right extended to telegrams and the
Government reserved their position on this point . In any event there was no
interference with the applicant's ability to correspond, since the situation was not
urgent and the applicant had been able to correspond by letter or communicate in
person shortly afterwards . In the case of a person deprived of his liberty,
Art. 8 (1) read with Art . 8 121 did not give unlimited freedom to correspond or to
choose the means of correspondence, nor unlimiied freedom of access to
different means of communication. The facts did not disclose any failure to
"respect" the family life and correspondence of the applicant within the meaning
of Art . 8 and this complaint was therefore manifestly ill-founded .
b . Submissions of the applicant
In his written observations in reply, the applicant stated that in June 1974
the solicitors acting in his appeal had suddenly withdrawn . He had been faced
with the task of finding new solicitors and counsel . At about 16.30 hours on the
afternoon of 11 June 1974, after his mother's visit, he had been handed a letter
from the Court of Appeal stating that his case would be heard on 18 June 1974 .
He had immediately asked if he could send a telegram to his parenls to try to get
the hearing postponed until new legal representation could be arranged . The
nursing staff and also, on 12 June 1974, his responsible medical officer, had
refused permission. He had thus been prevented from communicating with his
parents by telegram on an urgent and important matter .
The hospital authorities had not had sufficient information to make a proper
judgment as to the urgency of the situation and did not take notice of the
applicant's explanation . They were in any event in breach of Art. 8 in preventing
the applicant from sending the telegram, whatever its urgency .
The applicant could not be certain that his parents would visit him again on
13 June. The journey from their home was difficult and lenglhy . Their visit could
have been postponed, particularly as they were not aware of his wish to see them
urgently. It was too late for the applicant to send a letter on 11 June . If he had
written the following day, the letter would not have reached his parents until
13 June at the earliest . In fact his mother had left the house on the morning of
13 June before the post was delivered . She was told about the letter from the
Court of Appeal that afternoon and thus had only two working days to apply to
the Court for postponement of the hearing .
The respondent Government had stated that the applicant's parents visited
him three times weekly . In fact visits on days other than Saturdays and Sundays
were restricted to seven per month . Special application had to be made for extra
visits. Only two promenades per month were authorised,subject to staff
availability and weather conditions. They were often cancelled at short notice
without reasons being given and lasted only 15 minutes, not 20 as suggested .
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The refusal of permission to send the telegram was a violation of Art . 8 111 .
The case could be distinguished from those relating to prisoners in which the
Commission had applied an "inherent limitations" doctrine (e .g . No. 2749/66, De
Courcy v. the United Kingdom, Yearbook X, p . 3881, since a hospital order was
made for purposes of therapy not punishment . In any case the doctrine no longer
applied. The European Court of Human Rights had held in the Golder case that
the righis in Art . 8 were not subject to any "implied limitations" . The Court had
also said that to impede someone from even initiating correspondence constituted
one of the most far-reaching forms of interference with the exercise of the right
to respect for correspondence .
Even if the Commission applied a modified "inherent limitations" doctrine,
the Vagrancy cases suggested a very narrow scope indeed. Interierence with
correspondence should not be permissible except insofar as clearly justified by the
cause of detention. Nominally the reason for detention in the applicant's case was
to provide treatment . If correspondence was interfered with where there was clear
evidence that it would be detrimental to the best therapeutic interests of the
patient, arguably this would not contravene the Convention . However, the
Government relied only on the administrative convenience of the staff
. With reterence to Art
. 8 121, there was some question whether the actio n
was "in accordance with law" . The Mental Health Act 1959 empowered inter-
ference with an outgoing postal packet, including a telegram, only if it appeared
that it would be offensive, defamatory or likely to prejudice the interests of the
patient . The Government's justification of the practice was questionable . What
evidence was ihere that lifting of the restriction would overburden the telephone
exchange ? The porters did not have to take telegrams in person to the Post
Office but merely to telephone them . No provisions of the Convention authorised
interference with correspondence on grounds of administrative convenience .
The correspondence of detained persons in respect of their defence was
especially privileged . This followed from Art . 6 (3) Ibl of the Convention .
Conditions of detention and treatment in Broadmoor Hospital - Art. 3
a . Written observations of the respondent Government
The Government stated that Broadmoor Hospital had been built in the
nineteenth century and in recent years had been overcrowded . When he had
made his application to the Commission the applicant had been located in a
dormitory of 24 beds. The beds were close together . There was a flush toilet and
wash-basin in the dormitory. It was inspected throughout the night, not less
frequently than at hourly intervals by nursing staff . There had been disturbances
in the dormitory but only very rarely . Nursing staff could be summoned b
y pressing a bell
. Dimmed lights were kept on at night to allow observation of th e
patients . The windows could be opened at will . Ventilation was aided by ians, but
these were noisy and ventilation was less than satisfactory .
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In the daytime at the time when the application was made, some 60 patients
had shared a large day-room, dining-room and broad corridor space with reading
and recreational facilities . Patients had access to eight wash-basins, three WCs
and two stand urinals . On five occasions each week they had opportunity for
fresh air and exercise in the garden, or playing or watching games on the sports
field, in addition to expeditions from the ward to work areas, hospital shop,
chapel, social functions etc . The applicant had been visited three times weekly by
his family. It had been difficult to institute meaningful treatment with which he
was prepared to co-operate . As regards employment, he was laundryman for his
ward and appeared not unhappy with his role .
The Government accepted (hat conditions in the hospital were less than
satisfactory on account of overcrowding . Accordingly a new special hospital was
being built . Seventy patients had been transferred from Broadmoor to an advance
unit and in 1978 and 1979 it was expected that 30 and 100 further patients would
leave Broadmoor for the new hospital, which was due to be completed in 1980 .
The reduction in the number of patients in Broadmoor would then allow it to be
rebuilt in stages
The respondent Government referred to the definitions of inhuman and
degrading treatment given by the Commission in the Greek case fYearbook XII,
p . 186) . They submitted that whilst conditions were less than satisfactory, they
did not cause severe suffering or grossly humiliate patients or drive them to act
against their will or conscience . The conditions of the applicant's detention did
not therefore amount to a violation of Art . 3 .
b . Written observations of the applicant in reply
In support of his complaint concerning conditions in Broadmoor, the
applicant submitted, with his observations, a statement by his father and an
extract from a complaint to the Department of Health and Social Security .
-
The statement by his father emphasised that in the period from 19 Decem-
ber 1973 onwards, conditions had not always been as described by the Govern-
ment. Thus there was no reference to the use of urinal pots in dormitories or the
lack of, and refusal to provide, toilet paper .
The Government had referred to a flush toilet lately fitted in the applicant's
present dormitory . They did not mention that there had been no door or cover to
it for some time after it was installed, nor that there was now only a curtain . The
applicant's bed was adjacent to it and he was disturbed through the night by
patients using it . It was not kept clean . Many patients were very dirty in their
personal habits and left toilets, and often the floors of wards and dormitories, in a
filthy condition . This was degrading and incontinent patients should be housed
separately .
There was no privacy. The applicant was one of a crowd 24 hours per day .
By day he had to mix with murderers, rapist, arsonists and mental degenerates o f
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all kinds . By night he was locked in a dormitory with them, with beds as little as
12-18 inches apart . There were frequent disturbances from patients and he had
also witnessed incidents of violence . Disturbances were also caused by the night
nurses' inspections . Sleep was difficult or impossible . All the windows did not
open. Some were screwed shut, for instance those at Cornwall House where the
applicant was from February to April 1974
. There was an ever-present fear of violence . The applicant was eve r
conscious of the dangers, particularly at night when all were locked in the
dormitory. Even in prisons people were segregated in cells in ones, twos or
threes, according to their dangerous or violent propensities . There was no place
for a patient to sit quietly. The so-called "Quiet Rooms" were either kept locked
or liable to be disturbed by patients. The lack of privacy, lack of conditions for a
good night's sleep and ever-present fear of violence did constitute severe
suffering over such a long period .
The Government's reference to availability of 8 wash-basins ignored the fact
that plugs were often missing so that washing was impossible for so many people
in the time allowed . People had to shave every other day by arrangement . Even
the basic furniture of a hospital was missing . The applicant had only one tin
locker, of one cubic toot and two suitcases of his own for his possessions .
Standards as to the amount of space for patients laid down by the Government
were far from being met at Broadmoor, yet doctors and the Department of Health
and Social Security IDHSSI knowingly continued to admit patients and continued
the dreadful state of overcrowding . Senior management in the DHSS took neither
interest nor effective action on this overcrowding .
On average the time for fresh air and exercise lon Wednesdays, Saturdays,
Sundays and some summer evenings) worked out at 4'h hours per week . This
was not enough. The applicant's application for "terrace parole" had not been
approved . There was no internal exercise area . Even in prisons there was
provision for an hour's exercise per day . The limitation of opportunities for fresh
air and exercise daily was degrading and contributed much to institutionalisation .
The restrictions on family visits were unnecessary in a hospital. No library was
available to patients At the time the application was made the applicant had no
work after cleaning the corridors, finishing at 09 .30 hours . He had nothing at all
to do for the rest of the day during the first year . During the second year he had
had a part-time job cleaning and washing up in the nurses' staff-room . His
request to work in the gardens had been refused . It was degrading and inhuman
to allow a young, fit man to sit around all day with nothing to do and nothing to
look forward to under a sentence of indefinite detention .
The Government had said the Responsible Medical Officer (RMP) had had
difficulty instituting meaningful treatment with which the applicant was prepared
to co-operate. However the need for treatment had not been explained . The RMO
had alleged that he had a "history of assaultive behaviour" . The Court of Appeal
had thrown this allegation out . He alleged that the applicant had a potentiality fo r
- 45 -
violence but this was impossible to predict as the Butler Report had emphasised
.
In 2'/: years after the applicant's arrival in December 1973 his RMO had seen him
for a total of only 42 minutes, spread over 7 interviews . "Treatment" had first
been mentioned in January 1975 when the RMO had asked what sort of
treatment he expected . Only in November 1975 had he suggested monthly
injections of "Modicate" . He had made this a condition for transfer to an ordinary
hospital . The applicant had seen the horrific after-effects of such drugs . The need
for such drugs and details of possible side-effects had not been explained nor had
the applicant's parents been consulted until April 1976 . In July 1976 the RMO had
switched to requesting the applicant to join a special psychotherapeutic group to
determine his attitudes and interpersonal relationships and improve his social
skills The need for this had not been explained . The conclusion was that the
RMO had sought to drive the applicant to act against his will and conscience with
the promise of release from Broadmoor on condition that he accepted treatment,
without explanation of the need for, or after-effects of, the treatment .
The Government had not mentioned the industrial action by nursing staff
between about 22 November and
18 December 1974, when they had prevented
patients leaving their wards for recreation and when, apart from the last few
days, visits by relatives had not been allowed To be shut up during this time
amidst patients who were not forced to continue courses of treatment and where
nursing staff refused to interfere in fights or touch patients in any way had been a
degarding and inhuman experience .
The lire precautions in the hospital were inadequate . Patients were locked in
dormitories every night, fire exits were obstructed and there were no fire-drills .
Inflammable materials were readily available for arsonists to start fires with and
this had happened in Kent House . There was real fear as to what could happen in
the event of a fire .
In addition medical care was inadequate . There had been delays in providing
attention in respect of complaints of eye-strain by the applicant in January 1974 .
A check-up had not been arranged until March 1975 . There had also been delays
of some five days in providing medical attention on two occasions when the
applicant had received sporting injuries .
The most degrading and inhuman experience was the number of false
statements made by doctors which had contributed fo the applicant's detention
for over three years .
In the complaint to the Department of Health and Social Security many of
the applicant's complaints to the Commission were repeated . A number of other
complaints were also made, for instance on excessive canteen prices and
inadequate laundry facilities
. In the body of the applicant's written observations it was submitted that th e
applicant had provided evidence from various sources of numerous aspects of the
conditions in Broadmoor, which, taken together, constituted a violation of Art . 3.
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These were, in particular : overcrowding, lack of privacy, inadequate and totally
unsanitary washing and toilet facilities, lack of exercise facilities and day-time
occupation, danger of fire and inadequate medical treatment and supervision .
Broadmoor was a hospital and not a prison . The conditions described were totally
unacceptable in any hospital .
The respondent Government had accepted that conditions were "less than
satisfactory on account of overcrowding" and explained that some patients would
be transferred to a new special hospital . However the fact that overcrowding
might be alleviated in the future did not excuse the violation of Art 3, from which
there could be no derogation . The conditions constituted a violation of Art . 3
which was not excused by the proposed policy of building a new hospital .
c Oral submissions of the respondent Governmen t
i. lnrroductory
In their oral submissions at the hearing, the respondent Government first
recalled that the applicant was held by virtue of a court order made under SS .60
and 65 of the 1959 Act . A restriction order under S .65 could only be made if the
court considered it necessary for the protection of the public . Furthermore, the
court had ordered that the applicant should be held in a special hospital provided
for persons who required treatment under conditions of special security on
account of dangerous, violent or criminal propensities . These factors were very
relevant to consideration of the issues under Art . 3, since in addition to an
obligation to provide the most satisfactory treatment possible in the circum-
stances, the Secretary of State had responsibility for security. The special
hospitals contained some of the most dangerous members of the community, and
this was an important responsibility .
The Government referred to a book of photographs and file of documents
concerning Broadmoor . Whilst there were aspects of the hospital which were not
as good as they would wish, there were also attractive aspects . The Government
particularly stressed the occupational and recreational facilities which were
provided . The problem of overcrowding was recognised . There was a historical
explanation for this, namely that with changing medical attitudes leading to a
reduction of the restrictions placed on patients in ordinary mental hospitals, it had
been found that apart from the special hospitals there were very few hospitals
that could offer any security . This had resulted in great pressure on the special
hospitals. Steps had been put in hand to try to overcome the problem . The
position at Broadmoor was not now as acute as it had been and it was now
possible to carry out improvements there .
ii . Domestic remedies in relarion to the An . 3 complain t
If there was negligent treatment of a patient, the Secretary of State was
liable in damages for the discomfort suffered . Furthermore a declaration could be
obtained against the Crown to the effect that the conditions contravened the laws
_q7 -
of tort. By long established practice the Crown treated a declaration as equivalent
to an injunction (a remedy not available against it) . Damages could be awarded
for loss of the pleasures or amenities of life, in addition to damages for pain and
suffering or loss of earning power . The Secretary of State would be vicariously
liable for the negligence of his servants, such as the hospital cleaning staff .
Matters such as those complained of by the applicant could sound in damages
.
Furthermore, whilst the Government were aware of no case in the law of tort
which established that damages for mental distress alone were recoverable,
damages could be recovered in the law of contract for mental distress which was
the direct and inevitable consequence of the conduct complained ot . The present
tendency was to assimilate the position in relation to damages under the law of
contract to those under the law of tort . There was no logical reason why such
damages could not also be obtainedin .the law of tort .
The jurisprudence of the Court and Commission indicated that a high
standard of conduct had to be alleged to amount to contravention of Art. 3. If
mental distress was suffered as a result of such conduct, there was a strong
probability that damages could be obtained even if that were the only kind ot
damage suffered . In any event other kinds of damage could be recovered and
declaratory relief could be obtained . If the conduct complained of by the applicant
fell for consideration under Art . 3, which in the Government's submission it did
not, it could sound in damages . The applicant had not attempted to exhaust the
available remedies . It was enough that the possibility of a remedy existed, the
outcome of which could not be predicted with certainty. Mere doubt as to the
existence and prospects of success of a remedy did not absolve an applicant from
exhausting it . The national courts must have had the opportunity of ruling on the
matter before any appeal to the Commission . IApplication No. 1661/62, X & Y v.
Belgium, Yearbook Vl, p. 360, Collection o/Decisions 7t7, p. 20 ; Eur. Court H.R .,
Handyside Case, Judgment of 27 December
1976, Series A . No. 24, para. 48. )
In reply to the applicant's submissions on the matter Isee below) the
Government submitted that difficulties in bringing proceedings were not as great
as had been indicated . The very ability of the applicant to bring his application, to
obtain medical reports and access to his legal adviser, showed this . If the conduct
complained of amounted to a contravention of Art . 3, it would not be the case
either that it would be uneconomic to bring proceedings or that an application for
legal aid would be dismissed as a trifling matter . The applicant argued that the
Government's submission as to the law of damages was controversial . This was
not so . Whilst there was no direct precedent for a claim of this precise nature,
such a claim was clearly not one where it could be said that there was no
reasonable cause of action
. The Government submitted that the applicant's complaints under Art .
3
were therefore inadmissible for non-exhaustion of domestic remedies .
- 48 -
iii . The issues under Arr . 3
The Government first referred to the Commission's approach to Art . 3 in the
Greek case, which was, they submitted, a proper one . The whole sense of Art . 3
was to confine itself to matters which were gross .
They then gave details, with reference to the photographs, of the accom-
modation which the applicant had occupied during his period in Broadmoor and
of recreational and occupational facilities which he had used or which had been
available. With reference to the toilet facilities, account had to be taken of the
problems which could arise in treating patients of the sort held in Broadmoor .
There could be anti-social activities and, whatever the conditions, such patients
could be subject to stresses which would not occur in a hospital dealing with
different types of patient There was no way in which patients such as the
applicant could be protected from the totality of the consequences of the
environment which was necessary in the interests of security .
It had been difficult to institute meaningful treatment of the applicant
because of his refusal of medication and rejection of attempts at social therapy . A
distinction had to be drawn between the needs of a long-stay patient suffering
from a condition which changed slowly, and those of a patient suffering an acute
condition needing intensive whole-time medical attention . The applicant's RMO,
the consultant psychiatrist, was head of a clinical team consisting of nurses,
psychologists, educationalists, occupational officers and others, all of whom had
contact with the patient . The consultant psychiatrist regularly met his team and
was aware of the state and progress of the patient from their reports . His
personal intervention and formal examination of the patient might not be
necessary more than a few times a year . He was in any event in his ward every
day and saw his patient going about his daily activity .
The circumstances and nature of the patients being detained created the
type of problems to which the applicant referred, in particular with reference to
his statements about fear . Because of the sort of inmates in Broadmoor, it was
necessary to have the security which caused the disadvantages the applicant
complained of. It was true that possibly 40% of the patients were not gainfully
employed . This figure must be read in the light of the total commitment of the
hospital. Newly arrived patients going through the assessment process, and other
categories of patient who were ill or having special treatment would be unable to
work . The stress that had been placed on occupational difficulties and the type of
persons with whom the applicant had to associate, indicated how far the case
departed from the sort of questions which might arise under Art . 3 .
The Government also referred to two medical reports produced by the
applicant at the hearing . These represented the views of two doctors . Other
doctors could take a different view as the Mental Health Review Tribunal which
had recently reviewed the applicant's case had done. The one desire of those
responsible was, as long as it was consistent with public safety, to ensure tha t
_qg_
people in Broadmoor went to hospitals with less security or were released as soon
as possible, since although steps had continuously been taken to improve
conditions at Broadmoor, there remained a real problem about accommodation .
There was a world of difference between overcrowding and a breach of Art . 3. It
would be wrong if the difficulties that arose as a result of doing one's best in
inadequate hospital facilities were allowed to be treated as creating matters wholly
inappropriate for consideration as a contravention of Art . 3 .
The allegation of violation of Art . 3 was manifestly ill-founded .
d . Oral submissions of the applican t
i. lntroductory
The applicant's representative first observed that he had been convicted of a
non-violent fraud and had not had a previous criminal record . If he had been dealt
with under the ordinary provisions of criminal law he would have been unlikely to
have received any custodial sentence . At most it would have been a short one .
He had been detained for over three years . Evidence given to the Butler
Committee by the Broadmoor psychologists themselves, suggested that there was
no better basis for predicting potential dangerousness in the case of mentally
abnormal offenders ihan there was in the case of mentally normal offenders The
Court of Appeal had itself (in R. v. McFarlane, &7 Criminal Appeal Reports,
p 3201 expressed doubt as to whether the applicant should have gone to a
special hospital and questioned how the criterion in S .40 of the National Health
Service Reorganisation Act, 1973 had been met .
ii . Domestic remedies
Tfie applicant submitted that in English law it was necessary, before
damages could be recovered for mental distress, first to show that physical injury
or a manifestable physical or mental illness had been suffered . Damages for loss
of amenities of life would only be awarded where the loss had been caused by
physical injury . Mere physical discomfort would not, it was submitted, be a
ground of damages without an accompanying physical injury .
Practical difficulties would arise if a patient in a closed institution were to try
to bring an action of the kind pointed to bythe Government . An applicant was
not required to exhaust a remedy if, in view of the consistent case law of the
national courts, this remedy had no reasonable chance of success . In the present
case there would be no reasonable chance of success because of practical
difficulties. The applicant had no financial means and would have to apply for
legal aid . This would only be granted by the Law Society if there was a
reasonable chance of success . When making its decision it would look to see
whether reasonable damages would be available . The allegations of the applicant,
for instance that the beds were eight inches apart, would not give rise to a
significant amount of damages . The Law Society would also have to look at the
grounds of the case . It would be the applicant's word against that of the hospita l
- 50 -
and he could not recover documents to confirm his allegations . Finally a patient in
Broadmoor was in a closed institution without access to information or under-
standing that he could bring an action, or how he could do so .
The Government had not raised the matter in their origianl observations .
Their novel argument about physical discomfort had been put forward by a team
of lawyers to try to think of any theoretical possibility of raising an action . It was
unlikely that a patient would understand he could do so .
Furthermore a patient would have to apply to the High Court under S .141 of
the 1959 Act for permission to bring his action, and would .have to show on
affidavit evidence, without being able to present his full case, that there was
substantial ground to show that the person to be proceeded against had acted in
bad failh or withoul reasonable care . Experience in other cases, where the
remedy was clearer than in the present one, showed that it was a futile exercise
first to get legal aid, ihen to obtain permission under S .141, then to prove the
case in court, all to obtain a small sum of damages .
The applicant therefore submitted that it was theoretically impossible to
obtain a remedy since mental distress alone would not give rise to a cause of
action and, in any event, it would be a futile effort .
iii . The issues under Art. 3
It was first submitted that the applicant was being detained not because of
his offence but in his own best interests and because he needed treatment . In
these circumstances, the conditions in the hospital had to measure up to a
reasonable minimum standard which would have benefited the applicant . If the
Government exercised the power to take a person's liberty for the purpose of
treatment, it had the equal responsibility to provide a facility which served that
purpose .
The applicant submitted firstly that he had been detained with virtually
nothing to do all day . This led to secondary schizophrenic dementia, or institu-
tionalisation, when the patient became withdrawn and apathetic and lost his
capacity to cope with ordinary life . The applicant had seen his RMO for a total of
only 94 minutes between May 1974 and July 1976 and had not seen him at all
since then . The photographs showing the opportunities for employment were not
relevant since the applicant had not participated in any of the activities shown
.
44% of the patients did not leave the ward area to work but remained there as
the applicant had done for most of his detention . The applicant alleged that until
his move to the laundry room, he had worked for considerably less than
1 7: hours per day. He spent only about 4'/x hours per week in exercise . This was
not sufficient. The Prison Rules provided for a minimum of one hour's exercise
per day for prisoners . A number ot medical reports, including two recently
submitted to the Commission, agreed that whilst the applicant had been mentally
ill at the time of his admission to hospital, he was not now . Yet it would be
- 51 -
difficult for them to suggest that he should not be in a local hospital since he was
suffering from a secondary schizophrenic illness, the process of institutionalisation
which had been describe d
. The applicant's second submission concerned the general overcrowding and
lack of privacy . The hospital had been built in 1863 and as long ago as 1948 had
984 patients . The Government had been well aware of the situation since them . In
addition the applicant referred to the comments made on the overcrowding by the
Parliamentary Estimates Committee in 1968 and the Butler Committee in 1974 .
The minimum standard for space at night, set in 1972 by the Department of
Health and Social Security, was 50 square feet per bed. The space now available
at Broadmoor was 46 square feet per bed, and this was after there had been a
reduction in the number of patients . It was estimated that in 1974 the figure
would have been 37 square feet per bed The applicant had no privacy and there
was a real potential for violence at night . The applicant was in constant fear of
this
The applicant's third submission involved toilets and sanitary conditions . No
toilets were available in single rooms or in several of the very overcrowded
dormitories and there was lack of privacy . In this respect the applicant referred to
relevant passages in the Hospital Advisory Service Report on the hospital .
Finally the applicant submitted that the fire precautions were inadequate .
The applicant submitted that the conditions were inhuman and degrading
for any patient, whether or not he was psychotic, delusionary or unable to
communicate. However, the medical reports suggested that although he had once
been suffering from a mental illness, he was not now suffering a psychosis or
unsoundness of mind . His allegations should be viewed in this context . His case
might be similar to the Simon-Herold case
IApplication No. 4340/69 Simon-
Herold v. Austria, Yearbook XIV, p . 352, Collection of Decisions 38, p .
18), where
the applicant had been kept in psychiatric conditions although not at the time
mentally ill .
3 . Issues arising under Art. 5 of the Conventio n
a . Written observations of the respondent Government
The Government observed that the applicant's case had been considered by
a Mental Health Review Tribunal on 11 March 1975 following a request by the
applicant to the Secretary of State . The Home Secretary had decided to refer the
case to a Tribunal again and it would hear it in December 1976 .
Two parts of English law had to be considered. In the first place the Home
Secretary had powers under S .66 of the Act in connection with the discharge of
restricted patients . If he was satisfied that the restriction order was no longer
necessary he could direct that the patient should cease to be subject to the
special restrictions. While a restriction order was in force, he could discharge a
patient absolutely or subject to conditions .
- 52 -
The Home Secretary could refer the case of a restricted patient to a Mental
Health Review Tribunal for its advice at any time . In addition if a patient
requested him, he had to refer his case to a Tribunal within two months unless he
discharged the patient during that time . Such requests could be made during the
second year from the date of the hospital order and once thereafter during each
period of two years .
Secondly a person detained in England or Wales could apply to a court for a
writ of habeas corpus,
the purpose of which was to direct the organisation
detaining the applicant to produce him before the court which investigated
whether the correct procedures had been carried out without which the detention
would be unlawful . The application for a writ of habeas corpus provided full and
complete compliance with Art. 5(4 )
The orders under which the applicant was detained had been made by the
Crown Court . In the Vagrancy Cases, the European Court of Human Rights had
said as follows
:
.
.
"Where the decision depriving a person of his liberty is one taken by an ad-
ministrative body, there is no doubt that Article 5 (4) obliges the Contracting
States to make available to the person detained a right of recourse to a
court , but there is nothing to indicate that the same applies when the
decision is made by a court at the close of judicial proceedings . In the latter
case ihe supervision required by Article 5 (4) is incorporated in the
decision ; this is so, lor example, where a sentence of imprisonment is pro-
nounced after 'conviction by a competent court' IArticle 5(1) (a) of the
Convention) . It may therefore be concluded that Article 5(4) is observed if
the arrest or detention
. . . provided for in paragraph (1) le), is ordered by a
'court' within the meaning of paragraph 141" .
This had been confirmed in para . 77 of the Court's judgment of 8 June 1976
in the case of Engel and othe rs .
Since the procedural legality of the applicant's detention could be tested at
any time by application for habeas corpus and the two orders under which the
applicant was detained had been made by a court, Art . 5 (4) was complied with .
In considering the position of a person who continued to be detained under
Art 5(1) lel of the Convention, a distinction had to be drawn between the,
"lawfulness" of his continued detention and the substantive justification for it .
Unsoundness of mind was subject to gradual amelioration or deterioration and the
cases of persons detained should therefore be reassessed at appropriate intervals .
The Convention did not require that this reassessment should be carried out or
reviewed by a court, which was not an appropriate body to determine whether
the degree of recovery or risk of relapse was such as to justify conditional or
unconditional release. There might be serious difficulties in allowing a person of
unsound mind access to report and other material which in the opinion of the
authorities justified his continued detention . Nor would it be reasonably possible ,
- 53 -
nor in many cases desirable from the patient's point of view, to allow him to
conduct before a court repeated applications for his release . In its jurisprudence
the Commission had to some extent recognised that special considerations
applied in the case of a mental patient by saying that the obligation to disclose all
relevant material did not necessarily apply in his case and that a right to submit a
reapplication only after a lapse of six months from a previous application for
review of detention was not contrary to the obligation to have the lawfulness of
detention decided "speeddy" However the Government would go further and
submit that whilst the lawfulness of the detention udner Art . 5 111 (e) must be
subject to periodic review, the substantive justification for it could not reasonably
be susceptible of recurrent review by a court and that Art . 5 (4) did not impose
such as obligation
. The Mental Health Review Tribunal reassessed the mental health of
a
restricted patient such as the applicant but did not carry out the functions of a
court. The lawfulness of the detention could be scrutinised by the Divisional
Court in habeas corpus proceedings. The Home Secretary, who was responsible
to Parliament for the safety and protection of the public, gave great weight to the
advice of the Tribunal, but the final decision must be his .
It was submitted that there was thus no violation of Art . 5 141 . The
Government accordingly requested the Commission to declare this complaint
incompatible with the Convention or manifestly ill-founded .
b
Written observations of the applicant in reply
Art . 5 required, in the applicant's submission, that the initial detention must
be lawful and that there must be a periodic review of the substantive justification
for it. The writ of habeas corpus was available to test the legality of the original
detention . However the court had taken a very limited view of its functions in this
area. In the case of a person detained under SS .60 and 65 of the 1959 Act, it
seemed that the writ could only lie in extremely narrow circumstances, for
instance it an irregularity or want of jurisdiction in the court making the orders
could be proved . If, on the face of the papers before the court, all the procedures
laid down in the Act had been observed, a writ of habeas corpus would not lie .
This remedy did not test the substantive justification for the detention . It was
interestjhg in this regard to refer to the Court of Appeal's remarks in the
McFarlane case, to the effect that the applicant was a "petty fraudsman" with no
history of mental illness or violence and that "special hospitals should not be
cluttered up with cases of this sort" .
If the applicant had been dealt with as an "ordinary" offender he would
have received a non-custodial sentence, or possibly a very short prison sentence .
Instead he had been dealt with as an "abnormal" offender and had beendetained
for 3 years thus far . The justification for this could not be the crime, which had
been trivial . The length of detention on penal grounds should only be pro-
portionate to the gravity of the offence . Furthermore the continued detentio n
-54-
could not be justified on the grounds of inental disorder since the doctor at
Broadmoor had no right to discharge the applicant and there was no appeal to
any other body . It was important to note that, according to DHSS statistics for
1973, 64% of all persons detained under S .60 of the 1959 Act were diagnosed as
psychopathic or subnormal . Tliese patients would not be subject to detention
under the civil portions IPart IVI of the Act . Furthermore there were several cases
where the Home Secretary had refused discharge although the responsible
medical officer had recommended it .
c. Oral submissions of the respondent Governmen t
The respondent Government first submitted that the applicant had not
exhausted domestic remedies in relation to his complaint under Art . 5 of the
Convemlon . Remedies were available in the form of the prerogative wrils of
habeas corpus, ceniorari; prohibition and mandamus . Each remedy supplemented
the other and together they provided a formidable armoury for those wishing to
attack administrative decisions .
In the present case habeas corpus was perhaps the most important . The
extent of thé role of that remedy was now much greater than it had been . The
procedure in all four remedies was speedy and simple . The practice was normally
for an appGcation for habeas corpus to be combined with an application for one
of the other writs, under which the order for detention could be quashed .
However, the courts were increasingly prepared to grant habeas corpus where the
order was one which could be quahsed, even where the formality of certiorari had
not occurred .
The courts in England were increasingly saying that there was a duty on
bodies laking administrative decisions to act fairly . If they did not there was a
breach of the rules of natural justice and the order made would either be treated
as a nullity or quashed as a result of certiorari. This was a developing field of law
and the attitude of the courts was that there should be no set pattern ot what
was fair in all circumstances . The courts had recently
hold
that the Home
Secretary was under a duty to act fairly in deciding whether to put a prisoner into
a particular category and the courts could review his conduct to see if had done
so . By analogy there could be no doubt that he was under a duty to act fairly in
his review function under S .65 of the 1959 Act . If it was suggested that he had
not done so, relief could be sought . In appropriate circumstances the courts could
make an order of mandamus directing the Home Secretary to reconsider the
matter in a fair manner . If the court concluded that the only conclusions a
reasonable Secretary of State could come to was that the person concerned
should be released, there might be grounds for saying that there should also be
an order of habeas corpus . The courts would also review the Home Secretary's
decision .if'he had madean error of law, or if there was no evidence to support
his decision, or no evidence on which he could reasonably have come to his
decision .
55 -
These remedies did not amount to a straight appeal against the Secretary of
State's decision . If two doctors took different views of a case and the Secretary
of State reasonably chose one rather than the other, his decision could not be
attacked .
There was no impediment on a person being independently medically
examined in Broadmoor . If a medical report were obtained to the effect that there
was no reason for detention under a restriction order any longer, this would be
the son of malerial that might lead the Divisional Court to require the Home
Secretary to make an answer . If the courts found that he had other evidence
which had caused him to come to a different conclusion, they could not
intervene . If there had been no reasonable basis for the Secretary of State's
conclusion, the court could intervene, as they could if he had acted unfairly .
Although the Home Secretary was not required to give reasons for his
decislons, the case of Padfield' showed that the scrutiny of the courts could not
be avoided by giving no reasons . If a prima lacie case were produced indicating
that something should have been done, and no reason was given for a decision to
the opposite, the court would infer that there could be no valid reason and that
the decision was bad . Thus, if it were alleged that there was no valid reason for
detaining a person under a restriction order, and there was medical evidence to
this effect, if no explanation was given as to why the Secretary of State took a
ditterent view, the court could infer that he had no reason for acting in the way
he had and quash the order .
The Mental Health Review Tribunal advised 1he Secretary of State . If it
were shown that the procedure before it had been unfair, the Secretary of State's
decision could be the subject of surveillance by the court .
The Government referred to a number of cases illustrating the development
of the principle of fairness in English law •
If the applicant considered that because of his medical state there could be
no proper reason why he should still be subject to restriction and detained and he
obtained, as had allegedly been done, medical reports showing that there was no
justification for detaining him, the onus would be placed on the Secretary of
State to justify his detention If he did not do so the court could, in appropriate
circumstances, grant relief by way of an order of mandamus and an order of
habeas corpus .
In prerogative proceedings it was unusual for evidence to be heard orally in
view of the speed of the procedure . It was normally dealt with by affidavit .
However there was an alternative, which was to bring declaratory proceedings to
• Pedfield v . Minister of Apriculture, Feheriea and Food, 1196B1 . 1 AII E .R . 694 .
•• Re . H .K . (an infantl . 1196711 All E .R .226 ; Re . Godden, 119711 AII E .R . 20 : R . v . Board of Control,
ex pparte Runy . 119561 1 AII E .R . 769 .
- 56 -
obtain a declaration that the Secretary of State could not lawfully detain the
person concerned under restriction . In such proceedings witnesses were called
and discovery of documents could be obtained .
The applicant accordingly had a remedy which fell within Art 26 of the
Convention but which had not been exhausted .
Referring to the applicant's submissions in reply, the Government submilted
that the Hassan case' merely said that where the Secretary of State purported
to act under the authority of an Act, it was for the applicant for habeas corpus to
show a prima /acie case. It did not say that if the applicant established a prima
/acie case that something was wrong, the courts could not consider it merely
because the Secretary of State said he was relying on statute . The Padfield case
had made a big change in the law since the Stafford case " was decided . The
Padfield case said that where the Secretary of State was given an unlimited
discretion, it was not open to him to thwart the policy of the Act under which it
was given . The 1959 Act dealt with the detention of persons suffering from
mental abnormality and the Secretary of State could only exercise his discretion
within the content of the purpose of the Act . He could consider the interests of
the patient and the protection of the public .
It was not an answer for the applicant to say that he would have no
reasonable chance of success in his case . What he must show was that in a
proper case there would be no such chance . The Government accepted that the
court could not substitute its discretion for that of the Secretary of State, but
there was great scope for review .
Referring to Art . 5 of the Convention and the questions put by the
Commission the Government reiterated their submission that if the initial depri-
vation of liberty was made by an order of a court, Art . 5 141 did not provide a
right to further review . They accepted that the detention must continue to be
lawful throughout and accepted that in the case of detention under Art . 5 (1) lel
it was broadly true that it must throughout be justifiable be reference to one of
the purposes set out . However, it was possible to set down precise limits as to
when detention of a person of unsound mind ceased to be justifiable and a
margin of appreciation must be allowed to the State to decide whether the
condition had changed . It was accepted that a prima lacie case of inental ill
health must be shown to justify detention on this ground under Art . 5 (1) (e) .
There was no requirement that the detention should be necessary . This put the
matter too high . What had to be indicated was that there were proper grounds
for making the order, either for the public interest or in the interest of the person
detained and a margin of discretion to decide the matter must be left to the body
concerned .
• R . v . Governor or Risley Prison, ex aerte Wejid Haaen, 119761 2 AII E .R . 123 .
•' R . y . Governor of Leeds Prison, e. carte Stafford, 119641 1 AII E .R . 610 .
- 57 -
Art . 5
(1) (e) implied that there must be some form of continuing .orperiodic
review of the mental health of the detainee . It would otherwise be impossibleto
say that the detention was indeed detention of a person of unsound mind . This
should at least be partially a medical review. The question whether there should
be an administrative or judicial element in the review depended very much on the
type of detention . Where a restriction order was made for protection of the
public, it could not be right that the review should be solely medical . Consider-
ations wider than purely medical ones had to be taken into account . A court was
not an appropriate body to determine whether the degree of recovery of a patien
t was such as to justify release
. There would also be serious difficulties in allowin g
a patient access to reports and confidential material which formed the basis of an
assessment by doctors or a Mental Health Review Tribunal . Furthermore, a court
procedure was too formalised for this sort of task and would normally be
inconsistent with full and confidential disclosure of necessary information relating
to a person's condilion .
Art 5(1 ) le) did not imply a right to treatment . Treatment was available in
the United Kingdom and it was the desire and intent of the United Kingdom that
it should be received when needed . Nevertheless there might be conditions which
would not respond to treatment but where the person still had to be detained .
There was no logical reason why the jurisprudence of the Court in the
Vagrancy cases in relation to Art . 5(4) should not apply in relation to persons
detained for an unlimited period as being of unsound mind . The position of a
person held on an unlimited restriction order was analogous to that of a person
sentenced to life imprisonment . Just as in the case of parole on a life sentence,
the fact that there was a right of recall enabled the Secretary of State to weigh
up the risks differently, in favour of the patient . There was a much greater
flexibility than there would be if Art . 5 (4) conlinued to apply throughout the
period of restriction .
Even if Art . 5 (4) did continue to apply, habeas corpus proceedings and the
other prerogative writs and declaratory proceedings provided the necessary
review . The review required by Art . 5 (4) was a review of legality, to see that the
previous decision was in accordance with law .
In any event the Government submitted that it was possibly wrong to
emphasise Art . 5 0) (e) and 5
(4)
since the applicant's detention fell within
Art . 5 (1) (a), being detention after conviction by a competent court . Art. 5(4)
was not therefore applicable
. In reviewing the cases of patients subjectto
S .65 restriction orders, th e
Mental Health Review Tribunal acted in an advisory, not a judicial capacity . The
Secretary of State could refer a case for advice at any time and the patient had a
right to review at certain intervals . The person concerned was entitled to an
interview by the Tribunal . The Tribunal included an independent medical member
and thepractice was to allow patients to bring forward medical evidence of thei r
- 5g-
own . The patient could be represented, legally or otherwise . The patient was not
informed of the Tribunal's opinion since the decision was the Home Secrelary's .
Up to the end of 1975, 31 .6% of discharge recommendations had been rejected
by the Home Secretary . However, he might have adopted some other course,
such as uansfer to an open hospital . There was usually a conflict of medical
opinion in such cases. In these cases the role of the Secretary of State was of
initial importance since the Tribunal was largely concerned with the mental
condition and interests of the patient, whilst the Secretary of State had to take
into account the protection of the public . In addition the Home Secretary might
take lurther advice from an advisory board on restricted patients, which examined
the potential risk inherent in discharge .
As to the suitability of a court to assess the need for detention, the
Government submitted that there was greater need for scrutiny at the initial stage
when detention was ordered than later . There was a possibility that procedures
would be abused at that stage and it was important that the court should
intervene then . In addition the court had initially decided on the guilt of the
accused person but it would be inappropriate to refer the case back to a criminal
court for review . Subsequently relationships were established between the patient
and medical staff and confidence had to be respected if the staff were to perform
their role properly and also make full and frank reports . This would be difficult in
a court procedure . The Secretary of State would keep in continuous contact with
the situation after detention had been ordered in a way that a court could not .
The subsequent review was thus better carried out by an administrative authority,
such as the Secretary of State . He was also better suited to decide in the case of
polentially dangerous patients than a body such as the Mental Health Review
Tribunal. The public would not feel that their interests were properly protected by
such a body. The Home Secretary was answerable to Parliament . Furthermore, to
entrust decisions to a central administrative authority brought about consistency
of policy .
Summarising their arguments under Art . 5, the Government submitted that
the detention of the applicant was authorised under Art 5 111 lal and that was
the end of the matter Alternatively if there was any temporal limitation on
Art 5111 lal meaning that they could no longer rely on it in connection with
subsequent reviews, then Art . 5 f11 lel required that grounds of detention should
be related to the person's unsoundness of mind . This was the only basis of
detention under the Mental Health Act 1959 . It could not be relied on to detain a
person for matters unconnected with unsoundness of mind . Although the review
procedure which took place was not by a court, Art. 5 141, assuming it was
relevant, was complied with .
Habeas corpus
proceedings were sulficient in
themselves but the extended review possible by use of the other prerogative writs
complied with the requirements of Art . 5 (4) insofar as they involved consider-
ation of anything more than the procedural matters which were admirably capable
of being resolved on an application for habeas corpus .
- 59 -
The Government submitted that it could not be said that they had
contravened Art. 5 by adopting the procedure laid down in the Mental Health Act
Act 1959. The Secretary of State had not been shown to have contravened any
of the discretions properly given him by the Act . No violation of Art . 5, properly
interpreted, had been made out .
d . Oral Submissions of the applicant in reply
The applicant submitted that the remedies available in domestic law were
not as wide as the Government had suggested . Where the matter was left to the
exercise of executive discretion, it was virtually impossible for a prisoner who
alleged that he no longer suffered from a mental defect to obtain review by the
courts. The release of a patient subject to restrictions was expressly made
dependent on the Home Secretary being satisfied that a restriction order was no
longer required for the protection of the public IS .66 111 of the 1959 Act) . Until
the Home Secretary had exercised his discretion under S .66, no writ of habeas
corpus could issue . The applicant could not therefore secure a review by a court
of the material justification for his detention .
The applicant referred to two cases which he submitted illustrated the
limitations of habeas corpus proceedings' . The Hassan case showed that the
onus was on the applicant to show that his detention was illegal, once the jailor
produced a return showing on the face of it that the detention was legal from a
technical point of view In the Stafford case the Home Secretary had submitted
that the court had no jurisdiction to grant habeas corpus in a case concerned with
remission of sentence, since he had absolute discretion in the matter . The court
had also expressed doubt as to whether it had jurisdiction .
The applicant was not obliged to exhaust a remedy if there were no
reasonable prospects of success. It was very doubtful if it would be practicable to
obtain legal aid in a situation such as the applicant's . There was no prospect that
in the present state of the case law on
habeas corpus the applicant could
persuade a Legal Aid Committee that he had a reasonable case in seeking review
by a court of his present condition .
There was a distinction between the unfettered discretion which the Home
Secretary had in the case of a restricted mental patient and a discretion with
fetters on it such as that considered in the re H .K. case, where the criteria for
exercising the discretion had been laid down by statute . In the case of a mental
patient there was no power of any court to look at the fairness with which the
Home Secretary exercised his discretion. The habeas corpus proceedings in
Application No . 6998/75" showed that the court did not evaluate the material
justification for the decision to recall the applicant .
' R . v. Governor of Risley Prison, experte Wajid Hemen, 119781 2 AII E .R . 123 .
R. v. Governor of Leeds Prison, ex perre Stafford, 11989) 1 All
E .R. 610 .
See D .R . 8/106.
- 60 -
Where Parliament gave a minister authority to make a decision, it could
expressly provide a right of appeal to a court or it could give the minister
complete and unfettered discretion . The Home Secretary had such discretion
under S .66 of the 1959 Act . It had not been Parliament's intention to allow
judicial review, and the courts could not substitute their own decision for that of
the Home Secretary . The Hosenball case, recently decided by the House of
Lords, showed that the courts could not review an absolute discretion of a
minister. The decision could only conceivably be overturned where the minister
acted in bad faith and maliciously or intentionally tried to thwart the purposes of
the Act. It was not suggested that that was the case here . A close reading of the
Padfield case revealed that the court said that the minister could not act contrary
to what was intended by Parliament in the statute . In this case what the Home
Secretary was doing was fully in accordance with his powers under law, but the
domestic law clearly violated Art . 5 of the Convention. The Home Secretary had
made no error in law . He had absolute discretion and could use variables which
were not appropriate under the Convention . The applicant impugned S5 .65 and
66 of the 1959 Act, not the way the Home Secretary acted .
The Government had referred to no precedent involving the detention of a
mental patient . There was only a tenuous, speculative and academic connection
between the cases they had referred to and that of the applicant . It could not be
realistically said that the applicant had not exhausted domestic remedies. More-
over the remedies referred to did not provide the effective review envisioned by
Art . 5 141 . Since the 1959 Act had been passed, no patient had had an effective
review using the procedures suggested by the Government .
The overriding principle of Art 5 was the right to liberty . A person could
not be deprived of his liberty unless three conditions were met . The deprivation
must be in accordance with a procedure prescribed by law and the detention
must be lawful throughout . This must concern something other than procedural
lawfulness . Most critically, the detention must throughout fall into one of the
categories authorised in Art . 5 111 lal to Ifl . Each of those six conditions was by
its nature limited in point of time . If they were not limited there would be no
reason why a person could not be detained for ever if the condition had been
present initially. Once the condition ceased to exist the detention was unalwful .
Art . 5 (1) lal did not mean that detention would remain lawful indefinitely
no matter what the crime or criminal record . Detention under Art . 5 111 lal which
was clearly disproportionate to the nature of the offence would be inhuman and
degrading. The applicant's case was not analogous to that of a person serving a
life sentence, which could be imposed only for certain very grave offences . No
court could have given him anything approaching a life sentence . The Govern-
ment must therefore rely on Art . 5 111 lel to justify his detention . Like all the
conditions referred to in Art. 5 (1), unsoundness of mind was subject to change .
It must last throughout the period of detention .
- 61 -
Under Art . 5(1 ) (e) a prima facie case of mental ill-health must be shown
and the detention must also be necessary. Was it too much to ask, when liberty
was at stake, that detention be necessary ? It would be unjust to detain a person
if care or treatment could eftectively be given in the community and it was
generally recognised that such treatment was preferable whenever possible . The
detention must be necessary not only initially, but throughout .
The requirement that unsoundness of mind should conlinue throughout the
period of detention meant, as the Government seemed to recognise, that there
must be a determination or review at reasonable intervals to show that the person
continued to be of unsound mind . Art. 5(1 ) did not specify the kind of review,
but it must be reasonable . It would be unfair to have the detaining authority as
the decision maker . There must be a genuine review of the question of
unsoundness of mind . The criteria to be considered were medical ones . Para . 68
of the Court's Judgment in the Vagrancy Cases' showed the type of review
(though not the body) necessary . The Court asked whether the criteria applied
were compatible with the usual meaning of the term "vagrancy" and whether the
criteria had been applied correctly . If these two conditions were not met, the
detention would be arbitrary and unlawful .
The question was whether the review by the Home Secretary met this
standard. Was it on medical criteria ? The Home Secretary was under no legal
obligation, and in practice did not, release a person of unsound mind if he
considered that there would be a danger to the public . The Home Secretary
might thus refuse to release a person who was considered by the Mental Health
Review Tribunal or his Responsible Medical Officer to be of sound mind . The
Hospital Advisory Service Report recognised this . Furthermore, whilst the criteria
used by the Home Secretary were not necessarily medical criteria, and in fact
Ilew in the face of medical criteria, the most condemning point was that he had
no criteria at all . Under S66 of the 1959 Act it was completely within his
discretion whether or not to release a patient or accept the advice of the Tribunal
or RMO . The Commission could not really look to see whether the criteria applied
were compatible with the usual meaning of the term "unsoundness of mind"
.
The Court had also considered in the Vagrancy Cases whether the criteria
had been applied correctly . This implied that the Commission might, in an
appropriate case, review the question whether in fact a person was of unsound
mind . In this respect the applicant referred to the medical reports which had been
produced
As to the applicability of Art . 5(4) subsequently to the initial decision, the
applicant referred to the separate opinion of Judge Zekia in the Vagrancy Cases
and the Commission's decisions in Applications Nos . 6692/74 and 6859/74 against
Belgium" as showing that it applied. The Home Secretary was not a court as
Art . 5(4) required, nor was the Menial Health Review Tribunal, which was merely
an advisory body .
' Eur . Court H .R ., Senes A, Vol . 12 .
tkcisions and Reports 2, p . 108 and 3 p . 139 .
- 62 -
With reference to the questions put by the Commission, the applicant
submitted that it a person was detained because of his mental condition and need
for treatment, his confinement would not be lawful if the treatment was not
forthcoming .
The applicant submitted that in considering the applicability of Art . 5(4) in
the Vagrancy Cases (para . 76), the Court had not been referring to the continuing
detention but had merely held that where the initial detention was ordered by a
court there was no need tor an appeal in terms of that initial detention . Art 5 (4)
required a review of the substantive justification for the detention and not merely
a review of the procedural formalities .
As to the nature of the proceedings before a Mental Health Review Tribunal
the applicant agreed with the respondent Government's submissions in most
respects. He stressed, however, that the tribunal was not independent of the
executive . In restricted cases questions of procedure and other matters were
often referred to the Home Secretary . The efficacy of the tribunal's review was
doubtful in view of the frequency with which its recommendations were rejected .
The figure of 31 .6% rejection of recommendations for discharge given by the
Government applied to all decisions since 1961 . In recent years such rejections
had been more frequent, namely 59% in 1972, 40% in 1973, 46% in 1974 and
31°/u in 1975 . When the tribunal recommended discharge it did so on the basis of
comprehensive medical evidence . It seemed unfair that the Home Secretary,
without hearing witnesses or giving reasons, should reject the recommendations
in so many cases .
A court as specified in the judgment in the Neumeister Case,
i.e. a body
independent of the executive and the parties to the case, did not have to be
unduly formal . Mental Health Review Tribunals in non-restricted cases provided
the perfect example of the expediency and appropriateness of having a court deal
with the questions of detention and unsoundness of mind . It was inconceivable
that the Home Secretary could keep the cases of mental patients under constant
review . The Home Secretary only looked to see whether a restricted patient
should be released when he got a positive recommendation frôm one of his
advisory bodies . He did not in fact supervise them .
Whilst at first sight it might seem reasonable that the Home Secretary
should be able to detain somebody on the ground that he was a danger to the
public, there was no evidence that ordinary offenders who were released from
prison were less dangerous than abnormal offenders . The Butler Report, for
instance, suggested that if anything an ordinary offender was more dangerous .
There were no corresponding powers of detention and recall in their case .
Summarising the argument, the applicant submitted that all the conditions
authorising detention under Art . 5(1) had an implicit limit of time and therefore
there should be a periodic determination at reasonable intervals to assess whether
the cause or condition had ceased . Art . 5(1) (e) might rule out the Hom e
- 63 -
Secretary as ari appropriate body by implication but in any event ruled him out
because of how he decided . The criteria applied were not related to the purpose
of detention . Art . 5 (4) ruled out the Home Secretary because of who he was
regardless of how he decided .
Even in a"proper casé', where there was substantial medical evidence that
a person was not of unsound mind, the Home Secretary would still be acting
within the policy of the 1959 Act if he refused to release him on the ground that
he considered him a danger to the public, but without giving other reasons . The
Home Secretary at times took into account political considerations . In 1972, after
a particularly violent crime when the Home Secretary was under political
pressures, the level of discharges had dropped greatl y
As to whether the applicant himself had a "proper case", he had been
convicted for a minor offence and detained for a long period . The Home
Secretary refused to release him or give reasons for not doing so . On the
question of danger, the applicant had had no previous criminal record .
There was some ambiguity in the interpretation of the word "lawfulness' in
Art. 5 (4) . It was not procedural lawfulness but it was not clear whether it meant
lawfulness in domestic law or substantive justification. The overriding principle of
the Article should take precedence, namely the right to liberty . Even if Art . 5 141
only related to strict lawfulness it was doubtful if there was an effective review, in
view ot the difficulties of obtaining legal aid and arguing the vagaries of the law .
This was not the type of review, whatever view was taken of Art . 5 (4), which
the Convention was seeking to promote .
THE LAW
1 . The Commission has first examined the applicant's complaint that, in
June 1974, he was refused permission to send a telegram to his parents and has
considered whether this discloses any appearance of a violation of his rights
under Art . 8 of the Convention
. Art 8 111 of the Convention provides that :"Everyone has the right to
respect for
. . . his correspondence" . However, the applicant was not prevented
from corresponding with his parents since he could have communicated with
them by letter. There is no indication that he was restricted in writing to them in
any way. It is true that he was not allowed to communicate by telegram a
message which appears to have had some degree of urgency, in that the
applicant apparently wished to arrange for the postponement of a court hearing
fixed to take place one week later. The Commission sees no reason to suppose
that this communication could not have been made by letter within the time
available. Moreover, apart from that possibility the .applicant was in fact able to
give the message to his mother in person when she visited him two days later, on
one of her regular visits. This allowed her sufficient time to arrange the
postponement which the applicant desired .
- 64 -
In these circumstances the Commission finds, even assuming that a
telegram falls within the meaning of the term "correspondence" in Art . 8(1 ) , that
the refusal to allow the applicant to send the telegram is not shown to have
interfered materially with his ability to correspond with his parents . It accordingly
finds this complaint to be manifestly ill-founded within the meaning of Art . 27 (2)
of the Convention .
2. The Commission has next examined the applicant's complaint that the
conditions of his detention and treatment in Broadmoor Hospital from 19 Decem-
ber 1973 onwards have involved a violation of his rights under Art . 3 of the
Convention which prohibits inter alia inhuman and degrading treatment .
The applicant has suggested that it is unnecessary for him to be detained in
Broadmoor . He has submitted that he has not received any treatment there, that
he has had only very limited contact with his responsible medical officer and that
the necessity for treatment has not been explained to him . He has also
complained of the conditions in the hospilal and in particular has alleged that the
hospital is grossly overcrowded, that there is lack of privacy and a constant
atmosphere of violence, that the conditions are insanitary, that the fire pre-
cautions are inadequate and that he is or has been under-occupied, leading to a
process of institutionalisation
. The respondent Government have denied that there has been any violatio n
of Art . 3 in the applicant's case . They have submitted that his detention in
Broadmoor was considered necessary by those treating him and by the Mental
Healih Review Tribunal . They have submitted that the applicant has refused all
attempts to institute meaningful treatment . Whilst accepting that the hospital is
overcrowded and that conditions there are in some respects unsatisfactory, they
have submitted that the conditions are not such as to give rise to any question
under Art . 3 of the Convention and that this part of the application is therefore
manifestly ill-founded .
The respondent Government has also submitted that this part of the
application is inadmissible for non-exhaustion of domestic remedies under Arts . 26
and 27 131 of the Convention . They have submitted that if the matters complained
of fall within the category of conduct prohibited by Art . 3 , which they deny,
remedies would be available to the applicant . It would be open to him to institute
proceedings for damages or for a declaration that the conditions he complained of
contravened the law of tort . The applicant, on the other hand, has denied that
any remedy is available to him. He has submitted that before damages can be
recovered it is necessary to show that physical injury or illness has been suffered .
He has submitted that there would also be no reasonable prospect of success in
civil proceedings, in particular because of practical difficulties arising from his
situation as a detained mental patient without financial means .
The Commission has therefore first considered, in the light of its own and
the Court's previous case-law, whether the applicant's complaints under Art . 3 of
- 65 -
the Convention are inadmissible on the ground that he has not exhausted the
remedies referred to by the Government . It recalls that it has previously held that
in order to comply with the requirements of Art. 26 of the Convention an
applicant is obliged to make "normal use" of remedies "likely to be effective and
adequate" to remedy the matters of which he complains . (See : Application
No. 788 160, Austria v. Italy, Yearbook IV, p . 172 ; Application No. 4330/69,
Simon-Herold v. Austria, Yearbook X/V, p . 352 ; Applications Nos. 5577-5584/72,
Donnelly and others v. the United Kingdom, Decisions and Reports 4, p. 4 at
p. 64) . The European Court of Human Rights has held that Art . 26 demands the
use only of such remedies as are " . . . sufficient, that is to say capable of providing
redress for (the) complaints" . (See e .g . The Vagrancy Cases, Series A, No. 12,
p. 33, para. 60 l . At the same time the Commission has consistently held that the
mere existence of doubts as to the prospects of success of a given remedy does
not absolve an applicant from exhausting it, since it is for the domestic courts to
determine the matter in the first instance . ISee e .g . Application No. 772/60,
RET/MAG v. the Federal Republic of Germany, Yearbook IV, p . 384, Col%ction of
Decisions 8, p. 29 ; Application No. 1661/62, X and Y v. Be/gium, Yearbook Vl,
p. 360, Collectton of Decisions 10, p . 201 .
The applicant's complaints under Art . 3 of the Convention are concerned
primarily with the alleged inadequacy of the facilities provided for his detention
and treatment as a person considered to be suffering from mental illness
necessitating treatment in some degree of security They arise very largely from
the admitled state of overcrowding in secure mental hospitals, and Broadmoor
Hospital in particular. The applicant does not complain that he has suffered injury,
illness or material loss . The respondent Government have accepted that there is
no direct precedent in the English law of tort for an award of damages in such
circumstances . Since the effects which the applicant alleges he has suffered
consist primarily in various forms of mental distress, such as boredom and fear, it
appears to the Commission that any such award would involve a material change
in established domestic cas-law referred to by the applicant
. In any event the Commission is not satisfied that either an award o f
damages or a declaration could reasonably have béen expected to provide
sufficient redress for the applicant's complaints, given that no alternative accom-
modation considered suitable for his continuing detention has apparently been
available .
In these circumstances the Commission finds that it has not been estab-
lished that any remedy existed in United Kingdom law which was capable of
providing redress for the applicant's complaints under Art. 3 and which has not
been exhausted. These complaints cannot therefore be rejected for non-
exhaustion of domestic remedies .
The Commission has next considered whether the applicant's complaints
under Art. 3 are manifestly ill-founded within the meaning of Art . 27 121 of the
Convention . The physical conditions in Broadmoor Hospital are admittedly un-
-66-
satisfactory and have been criticised by different official bodies over a number of
years. Whilst the hospital staff may themselves, as the Government have
submitted, do their best to cope with these inadequacies, this does not itself
exclude the possibility that the physical conditions of detention could in
them-
sevies give rise to a question under Art . 3
The Commission considers that the
applicant's different allegations concerning the conditions of his detention and the
question ol his medical treatment must be looked at together and, if so examined,
raise issues under Art . 3 which require investigation and examination on the
merits . They cannot therefore be described as manifestly ill-founded . Accordingly
the Commission considers these complaints to be admissible .
3. The Commission has finally considered the issues which arise under Art . 5
of the Convention . It observes that a question first arises as to whether the
applicant's detention in Broadmoor is justified under Art . 5(1 ) of the Convention,
either on the ground that he is lawfully detained "after conviction by a competent
court" as authorised by Art . 5(1 ) (a) or on the ground that his detention is lawful
detention of a person "of unsound mind" as authorised by Art . 5(1 )
lel .
Secondly the question arises whether the provisions of Art . 5(4) of the
Convention have been complied with . This provides that everyone deprived of his
liberty is entitled "to take proceedings by which the lawfulness of his detention
shall be decided speedily by a court and his release ordered if the detention is not
lawful" .
The respondent Government have denied that there has been any violation
of Art. 5. They have also submitted that the applicant has failed to exhaust
certain domestic remedies available to him in respect of his complaints under
Art. 5 and that this part of the application is therefore inadmissible for non-
exhaustion of domestic remedies . They have submitted that it would have been
open to the applicant to challenge his continued detention by applying for one or
more of the prerogative writs
habeas corpus, cerrrbrari;
prohibition or
mandamus . The applicant has denied that these remedies would have been
effective
The Commission observes that it will be called upon to examine the scope
and effectiveness of the review provided by the above-mentioned procedures in
its examination on the merits of the issues arising under Art 5 in Application
No. 6998/75, which it has declared admissible . It accordingly considers it appro-
priate to adjourn its consideration of the question of the effectiveness of these
procedures as remedies in the present case, pending further examination of
Application No. 6998/75 .
For these reasons, the Commission
:
DECLARES INADMISSIBLE the applicant's complaint that he was refused
permission to send a telegram ;
- 67 -
2. DECLARES ADMISSIBLE, without prejudging the merits, the applicant's
complaints concerning the conditions of his detention and the question of
medical treatment in Broadmoor Hospita l
3. ADJOURNS its consideration of the issues arising under Art . 5 of the
Convention pending further examination on the merits of Application
No .6998/75' .
(TRADUCTION )
EN FAIT
Les faits de la cause présentés par les parties et apparemment incontestés
peuvent se résumer comme suit
:
Le requérant est né le 28 février 1950 . II réside normalement à F ., mais il est
actuellement détenu à l'hôpital de Broadmoor . II a été représenté d'abord par ses
parents, M. et Mme A .X ., et il est maintenant représenté par Me G ., avocat à
New-York, et Me M ., solicitor, l'un et l'autre du Legal and Welfare Rights Service
de MIND (National Association for Mental Health), Londres .
Le 30 novembre 1973, le requérant ayant été reconnu coupable de plusieurs
délits d'escroquerie, la Crown Court de L . a ordonné qu'il soit détenu à l'hôpital
de Broadmoor en vertu de l'article 60 de la loi de 1959 sur les malades mentaux
(Mental Health Act, 1959) et que sa libération soit soumise à restriction, en vertu
de l'article 65 de cette loi, sans limitation de temps .
L'article 60 de la loi de 1959 autorise dans certaines circonstances les
tribunaux à ordonner la détention d'un condamné dans un hôpital psychiatrique .
L'article 65 habilite une Crown Court
à ordonner que l'élargissement de cette
personne soit soumis à des restrictions (consistant essentiellement à confier au
Ministre de l'Intérieur la responsabilité des décisions d'élargissement) pour un
temps limité ou illimité. Le Ministre de l'Intérieur est habilité par l'article 66 de la
loi é révoquer une ordonnance rendue en vertu de l'article 65 lorsqu'il le juge bon .
L'hôpital de Broadmoor est un a hbpital spécial » constitué
(â
l'heure
actuelle) conformément aux dispositions de l'article 40 de la loi de 1973 sur la
réorganisation des services nationaux de santé publique, qui oblige le Secrétaire
d'Etat aux services sociaux à fournir et é entretenir des établissements pour les
personnes soumises à la détention en vertu de la loi de 1959 qui, selon lui,
nécessitent un traitement dans des conditions de sécurité spéciales en raison de
leurs tendances dangereuses, violentes ou criminelles .
See D .R . a/106 .
- 6B -
Aprés une période de détention provisoire à la prison de L ., le requérant a
été transféré, le 19 décembre 1973,
à l'hôpital de Broadmoor où il se trouve
encore détenu .
Le requérant a demandé l'autorisation d'interjeter appel contre la peine . Sa
demande a été soumise en juillet 1974 à la cour d'appel, qui l'a rejetée . Peu après,
le requérant s'est vu refuser par le personnel hospitalier l'autorisation d'envoyer un
télégramme à ses parents .
L'article 66 de la loi de 1959 dispose que le Secrétaire d'Etat peut soumettre
le cas d'un malade faisant l'objet de restrictions en vertu de l'article 65,
à une
commission psychiatrique de réexamen pour avis . En outre, sur demande du
malade, il doit procéder à cette consultation dans les deux mois, à moins de
libérer le malade . Le malade peut présenter une telle requête au cours de la
deuxiéme année de son séjour à l'hôpital, puis une nouvelle requ@te au cours de
chaque période de deux ans à l'issue de la deuxième année . La commission de
réexamen ne peut pas ordonner l'élargissement d'un malade, mais elle fournit un
avis au Secrétaire d'Etat .
Le cas du requérant a été examiné par une commission psychiatrique de
réexamen en mars 1975, puis à nouveau en décembre 1976 . Le premier examen
s'est fait à la demande du requérant . La deuxiéme fois, le Secrétaire d'Etat a
soumis le cas de son propre chef à la commission de réexamen .
Plaintes initiales du requérant
Dans sa requête, le requérant a formulé plusieurs griefs concernant la
procédure judiciaire dans son affaire, le refus d'autorisation d'envoyer un télé-
gramme, les rapports médicaux établis par les médecins chargés de son cas, les
conditions de sa détention et la procédure devant la commission psychiatrique de
réexamen en mars 1975 .
En particulier, le requérant se plaint qu'on lui air refusé l'autorisation de
prendre contact d'urgence avec ses parents (par télégramme) au sujet de son
recours, aprés le retrait en derniére minute des solicitors agissant en son nom .
II a également allégué que les conditions dans lesquelles il avait été détenu
à
l'hôpital de Broadmoor depuis le 19 décembre 1973 constituaient une violation de
l'article 3 de la Convention . Il a soumis une déclaration sur les conditions de vie à
Broadmoor, qui sont également évoquées dans d'autres documents soumis avec
sa requéte . Il a déclaré avoir été détenu dans des « conditions d'extréme misére »
et allégué que Broadmoor,était gravement surpeuplé et manquait d'installations
sanitaires nécessaires . Il a allégué en particulier la saleté des toilettes et le manque
d'installations pour se laver .
Il a exposé qu'il devait vivre constamment en
compagnie d'assassins, de violeurs, d'incendiaires, de pervertis sexuels et autres
aliénés, qu'il régnait en permanence une atmosphére de violence . Dans les
dortoirs les lits n'étaient séparés que de quinze à trente centimétres, les lumières
d'observation restaient allumées toute la nuit, les malades gravement agités se
- 69 -
mettaient parfois à créer du désordre la nuit, à crier et à hurler et l'air des dortoirs
était rare et putride, la plupart des fenêtres étant hermétiquement fermées . II a
allégué qu'il n'y avait aucune vie privée et peu d'occasions de prendre l'air ou de
faire de l'exercice .
Dans sa requête, il a déclaré n'avoir reçu aucune espéce de soins depuis son
séjour à Broadmoor, ce qui lui paraissait démontrer tout d'abord qu'il n'avait pas
besoin de soins psychiatriques . Il a ajouté qu'en juillet 1975 un traitement lui avait
été offert, qu'il l'avait refusé et qu'en novembre 1975 le médecin responsable avait
indiqué qu'il lui fallait chaque mois des piqûres de « Modicate » . Ce médicament a
divers effets secondaires qui n'ont pas été expliqués au requérant ou à ses
parents et l'affirmation du médecin responsable déclarant ce médicament néces-
saire parce que le requérant était sujet à de violents éclats n'a pas été soutenue
par des preuves . En outre, en juillet et en novembre 1975, le médecin responsable
l'a incité à engager une action judiciaire contre lui pour des déclarations
prétendument fausses sur le requérant et sa famille .
Le requérant a également indiqué qu'on n'avait pas suffisamment recours à
ses services, que le train-train quotidien était ennuyeux, qu'il n'avait pas été
préparé à un retour au monde extérieur et qu'il craignait de végéter . Il ressort de
l'argumentation présentée par ses parents à la commission psychiatrique de
réexamen en 1975 qu'ils avaient exprimé la crainte qu'il soit placé dans une
institution et qu'il pitisse d'une incarcération permanente
à Broadmoor . Ils ont
aussi exprimé la crainte que l'apathie et le ressentiment ne se développent chez lui
et que la réadaptation à la vie normale soit de plus en plus difficile à mesure que
son séjour à Broadmoor se prolongerait .
A l'appui de ses allégations, le requérant a cité le rapport intérimaire de la
Commission des délinquants mentalement anormaux de Lord Butler, paru en
juillet 1974. Dans le passage cité, cette commission s'est montrée étonnée et
choquée par le surpeuplement à
Broadmoor et elle a fait observer que dans
certains quartiers l'intervalle entre les lits n'était pas supérieur à 45 centimètres et
que les malades, réduits par l'absence d'armoire à se servir de leurs valises,
n'avaient pas de vie privée . Elle a également constaté qu'une sous-commission de
la Commission parlementaire de vérification des dépenses s'était déclarée
« effrayée » par la situation qu'elle avait trouvée lors de sa visite à l'hôpital en
1967-68 .
Le 10 septembre 1974 les parents du requérant ont écrit au Secrétaire d'Etat
aux services sociaux pour se plaindre des conditions dans lesquelles le requérant
était détenu et pour demander une enquête publique . Dans une réponse datée du
17 décembre 1974, le Ministère de la Santé et de la Sécurité sociale a notamment
déclaré qu'il en était conscient et qu'il s'inquiétait depuis longtemps de la situation
à Broadmoor, que cette situation était due principalement au fait que l'hôpital
avait beaucoup plus de pensionnaires masculins qu'il n'avait été prévu lors de la
construction et que les bâtiments étaient plus que centenâires, ce qui rendait
impossible l'amélioration des salles d'eau et destoilettes ou des dortoirs . La seul e
- 70 -
vraie solution était la construction d'un nouvel hôpital spécial, dont l'ouverture
était prévue en partie pour 1977 . Le Ministére a déclaré que cette partie de
l'hôpital avait déjé été ouverte et qu'avant janvier 1975 environ 70 malades de
Broadmoor y auraient été transférés .
Le rapport final de la Commission Butler, paru en octobre 1975, indique que
70 malades de Broadmoor y ont été transférés et qu'elle a été avisée par le
Ministére de la Santé et de la Sécurité sociale qu'il n'était pas envisagé de
combler les vides ainsi créés. La Commission Butler a cependant déclaré que la
surpopulation dans les hôpitaux spéciaux restait un probléme sérieux .
Des détails concernant les autres griefs initialement présentés par le requé-
rant figurent dans la décision panielle de la Commission sur la recevabilité de la
requéte, rendue le 27 septembre 1976 . '
PROCÉDURE DEVANT LA COMMISSIO N
La Commission a examiné la recevabilité de la requête le 27 septembre 1976 .
Elle a décidé de porter celle-ci à la connaissance du Gouvernement défendeur en
vertu de l'anicle 42, § 2(b ) , de son Réglement intérieur et de lui demander de
soumettre des observations écrites sur la recevabilité en ce qui concerne :
a. le grief du requérant selon lequel on lui avait refusé l'autorisation
d'envoyer un télégramme, dans la mesure où il peut soulever une question
touchant à l'article 8 de la Convention seulement
;
b. le grief du requérant selon lequel les conditions de sa détention et de son
traitement à l'hôpital de Broadmoor à partir du 19 décembre 1973 auraient
constitué une violation de l'article 3 de la Convention, eu égard à la prétendue
absence de vie privée à l'hôpital de Broadmoor et aux autres plaintes présentées
par le requérant ;
c. quant aux griefs du requérant relatifs à la procédure devant la commis-
sion psychiatrique de réexamen, la question de savoir si les recours dont disposait
le requérant en vertu de la loi de 1959 sur les malades mentaux ou de tout autre
texte étaient ou non conformes aux exigences de l'article 5, § 4, de la Convention .
La Commission a ajourné son examen de la requête .sur ces points et déclaré
le reste de la requête irrecevable .
Les observations du Gouvernement défendeur ont été soumises le
23 novembre 1976. Les observations du requérant en réponse ont été reçues le
4 février 1977 .
Le 4 mars 1977, la Commission a décidé, conformément à l'article 42, § 2
in fine, de son Réglement intérieur, d'inviter les parties à comparaitre devant elle
pour présenter leur argumentation orale sur la recevabilité et le fond de la requéte,
dans la mesure où elle pose des questions touchant aux articles 3 et 5 de l a
Non publiée .
- 71 -
Convention . Elle a demandé aux parties de traiter dans leur argumentation
certaines questions relatives aux articles 3, 5§§ 1 et 4 et 26 de la Convention . Elle
a décidé d'entendre en même temps les argumentations sur la recevabilité-et sur
le fond de trois autres requêtes dirigées contre le Royaume-Uni INos . 6840/74,
6998/75 et 7099/751 qui posent des questions connexes' . La Commission a
également décidé d'informer les parties
à
la présente procédure qu'elle ne
demandait pas de nouvelle'argumentation sur le probléme posé par l'article 8 de la
Convention . L'audience devant la Commission a eu lieu les 11 et 12 mai 1977 .
ARGUMENTATION DES PARTIES
Le refus de l'autorisation d'envoyer un télégramme - Article 8
a Argumentation du Gouvernement défendeur
Dans ses observations écrites, le Gouvernement a déclaré qu'il était d'usage
à l'hôpital de Broadmoor de ne permettre aux malades d'envoyer un télégramme
que dans des circonstances exceptionrielles, par exemple une grave crise familiale .
Cet usage a pour but d'empècher une aggravation de la surcharge déjà forte des
lignes téléphoniques et d'épargner aux messagers l'inconvénient•d'avoir à se
rendre inutilement à la poste du village .
Les parents du requérant lui avaient rendu visite trois fois par semaine et
notamment au début de l'aprés-midi du 11 juin 1974 . Aprés leur visite, le
requérant a trouvé dans son courrier une leitre de la cour d'appel . Il a demandé à
envoyer un télégramme . Comme le personnel prévoyait une nouvelle visite de ses
parents le 13 juin ivisite qu'ils ont d'ailleurs faite), il a estimé que l'urgencen'était
pas de nature à justifier l'envoi d'un télégramme . Le requérant pouvait écrire~une
lettre . La Commission, dans sa décision partielle, n'a trouvé aucun élément
indiquant que le requérant ait été géné pour préparer la présemation de son
dossier devant la cour d'appel .
En ce qui concerne l'article 8 de la Convention, le Gouvernement a déclaré
que le.requérant avait disposé de facilités en ce qui concerne :les visites. Deux de
ses trois visites hebdomadaires comprenaient vingt minutes-de promenade .surla
terrasse Quant au droit au respect de la correspondance, ibn'est pas .certain~qu1l
s'applique aux télégrammes et le Gouvernement a réservé sa position sur ce
point. En tout cas, rien n'empPchait le requérant d'envoyer une lettre puisqu'iln'y
avait pas urgence et qu'il pouvait écrire ou communiquer en personnepeu :après .
Dans le cas d'une personne privée de liberté, l'article 8, § 1 en combinaison avec
l'article 8, § 2 n'accorde pas une liberté illimitée de la correspondance ni quant au
choix du moyen de correspondance ni quant à l'accès à un autre moyen de
communication . Les faits ne révélentaucun manquemént•aua respect » de la vie
familiale et dela correspondance du requérant au sens de. l'article 8 etrce griéf est
par conséquenl mal fondé .
' Cf . D.R. 8 p . 106 et D .R. 10 p . 5.
_72_
b . Argumentation du requérant
Dans ses observations écrites en réponse, le requérant a déclaré qu'en
juin 1974 les solicitors agissant en son nom avaient soudainement mis fin à leur
mandat . Il avait dù trouver de nouveaux solicitors et un nouvel avocat . Vers
16 heures 30, l'aprés-midi du 11 juin 1974, après la visite de sa mére, on lui a
remis une lettre de la cour d'appel déclarant que sa cause serait entendue le
18 juin 1974. II a immédiatement demandé la permission d'envoyer un télégramme
à ses parents envue d'oblenir que l'audience soit remise jusqu'A désignation d'un
nouveau représentant . Les infirmiers et mème, le 12 juin 1974, son médecin
responsable luiont refusé cette permission . Il a donc été empèché de communi-
quer avec ses parents par télégramme sur une affaire urgente et importante .
Les autorités hospitaliéres étaient insuffisamment informées pour juger
valablement de l'urgence de la situation et elles n'ont pas tenu compte de
'I'explication du requérant . En tout cas, elles ont violé l'article 8 en empêchant le
•requérant d'envoyer le télégramme, quelle que soit son urgence .
Le requérant ne pouvait pas être certain que ses parents lui rendraient à
nouveau visite le 13 juin. Ils avaient un voyage long et difficile à faire . Leur visite
aurait pu être ajournée, d'autant plus qu'ils ne savaient pas que le requérant
,voulait les voir d'urgence . Il était trop tard le 11 juin pour envoyer une lettre et s'il
avait écrit le lendemain, la lettre ne serait pas parvenue à ses parents avant le
13 juin au .plus tBt . De fait, sa mére a quitté son logement le matin du 13 juin
<avant l'arrivée du courrier. C'est l'aprés-midi qu'elle a eu connaissance de la lettre
envoyée-par la cour d'appel, si bien qu'elle n'a eu que deux jours ouvrables pour
demander à la cour l'ajournement de l'audience .
Le 'Gouvernement défendeur a déclaré que les parents du requérant lui
rendaient visite trois fois par semaine . En réalité, en dehors des samedis et des
dimanches, le nombre des visites est limité à sept par mois . Une demande
spécialeest exigée pour un nombre supérieur . Seules deux promenades par mois
sont-autorisées, en fonction du personnel et du temps disponibles . Elles étaient
souvent annulées sans préavis ni justification et ne duraient que quinzé minutes,
etnon pas vingt comme il a été indiqué .
Le refus d'autoriser l'envoi du télégramme viole l'article 8, § 1 . La présente
affaire peut être distinguée de celles qui ont trait aux prisonniers, dans lesquelles
la Commission a appliqué la doctrine des « restrictions inhérentes »
(par exemple
N° 2749/66, De Courcy contre Royaume-Uni, Annuaire 70 p . 3881,
car une
mesure,hospitaliére est prise dans un but thérapeutique et non pas punitif ..•Quoi
qu'il•.en•soit, cette doctrine a été abandonnée . La Cour européenne des Droits de
l'Homme a estimé dans l'affaire Golder que les droits prévus à l'article 8 ne sont
soumis-B aucune « restriction implicite » . La Cour a également estimé que le fait
d'emp@cher quelqu'un d'engager une correspondance constituait l'une des formes
lesplus graves d'ingérence dans l'exercice du droit au respect de la corres-
pondance .
- 73 -
Méme si la Commission appliquait une doctrine modifiée des
« restrictions
inhérentes », les Affaires de vagabondage limitent étroitement sa portée . L'inter-
vention dans la correspondance est inadmissible, sauf lorsqu'elle est clairement
justifiée par le but de la détention . Or, le but explicite de la détention, dans le cas
du requérant, est d'appliquer un traitement On pourrait soutenir qu'une inter-
vention dans la correspondance ne viole pas la Convention s'il était clairement
établi que cette correspondance nuit aux intéréts thérapeutiques du malade. Mais
le Gouvernement n'a considéré que la commodité administrative du personnel
.
A propos de l'article 8, § 2, la question se pose de savoir si l'acte incriminé
est « conforme à la loi » . La loi de 1959 sur les malades mentaux ne permet de
s'opposer à l'envoi d'un colis postal, y compris un télégramme, que s'il apparaît
injurieux ou diffamatoire ou s'il risque de nuire aux intéréts du malade. La
justification apportée par le Gouvernement
à cet usage est contestable . Quelle
preuve y a-t-il qu'en levant cette restriction on surchargerait les lignes télé-
phoniques ? Les messagers n'ont pas à porter en personne les télégrammes
à
la
poste, mais à les communiquer simplement par téléphone . Aucune disposition de
la Convention n'autorise l'Interruption de la correspondance pour des motifs de
commodité administrative .
La correspondance des détenus relative à leur défense est parliculiérement
protégée. Ce point ressort de l'article 6, § 3 Ibl, de la Convention .
2. Conditions de détention et de traitement à l'hôpital de Broadmoor - Article 3
a . Observations écrites du Gouvernement défendeur
Le Gouvernement a déclaré que l'hôpital de Broadmoor avait été construit
au 19" siècle et que depuis quelques années il était surpeuplé . Lorsqu'il a introduit
sa requête à la Commission, le requérant était logé dans un dortoir de 24 lits
séparés par de faibles intervalles .
Il y a une toilette avec chasse d'eau et un
lavabo dans le dortoir Le personnel soignant exerce sa surveillance toute la nuit
à
des intervalles qui ne sont pas inférieurs à une heure . Certes, il y a eu des
désordres bruyants dans le dortoir, mais trés rarement . On peut appeler les
infirmiers en déclenchant une sonnette . Des veilleuses restent éclairées la nuit
pour permettre l'observation des malades . Les fenétres peuvent être ouvertes à
volonté . L'aération est facilitée par des ventilateurs qui toutefois sont bruyants et
elle n'est pas suffisante .
Au moment où la requête a été rédigée, une soixantaine de malades se
partageaient pendant la journée une grande piéce de séjour, une salle à manger et
un large couloir aménagé pour la lecture et la détente . Huit lavabos, trois toilettes
et deuxurinoirs étaient à la disposition des malades . Cinq fois par semaine ils
pouvaient prendre l'air et faire de l'exercice dans le jardin ou participer ou assister
à des jeux sur le terrain de sport, se rendre du bàtiment principal aux ateliers, au
magasin de l'hôpital, à la chapelle, exercer des activités sociales, etc . Le
requérant a reçu la visite de sa famille trois fois par semaine .
Il a été difficile de
- 74 -
mettre sur pied un traitement cohérent qu'il se soit déclaré prét à suivre. Employé
comme blanchisseur dans son secteur, il ne paraissait pas malheureux d'exercer
cette fonction .
Le Gouvernement a reconnu que les conditions de vie à l'hôpital étaient peu
satisfaisantes en raison de son surpeuplement . C'est pourquoi un nouvel hôpital
spécial est en construction . Soixante-dix malades de Broadmoor ont été transférés
dans un établissement moderne et en 1978 et 1979 il est prévu que trente
malades, puis cent autres, quittent Broadmoor pour ce nouvel hôpital, qui doit
être achevé en 1980 . La diminution du nombre des pensionnaires à l'hôpital de
Broadmoor permettra alors de le reconstruire par étapes .
Le Gouvernement défendeur a rappelé les définitions du traitement inhumain
et dégradant données par la Commission dans l'Affaire grecque tAnnuaire 12 p
. 187) .
Il soutient que si les conditions de vie sont peu satisfaisantes, elles ne causent pas
de souffrance grave aux malades, ne les humilient pas et ne les poussent pas
à
agir contre leur volonté ou leur conscience . Les conditions de la détention du
requérant, par conséquent, ne constituent pas une violation de l'article 3 .
b . Observations écrites du requérant en réponse
A l'appui de son grief relatif aux conditions de vie à Broadmoor le requérant
a joint à ses observations une déclaration de son pére et un extrait d'une plainte
adressée au Ministère de la Santé et de la Sécurité sociale .
La déclaration de son pére souligne qu'é partir du 19 décembre 1973, la
situation n'a pas toujours été celle qu'a décrite le Gouvernement. C'est ainsi que
l'usage d'urinaux dans les dortoirs ou l'absence de papier de toilette et le refus
d'en fournir n'est pas mentionné .
Le Gouvernement a parlé d'une toilette avec chasse d'eau installée récem-
ment dans le dortoir actuel du requérant .
Il n'a pas dit qu'après son installation,
elle est restée quelque temps sans porte ou sans cache et qu'elle ne comporte
maintenant qu'un rideau . Le lit du requérant étant adjacent
à cette toilette,
celui-ci est dérangé toute la nuit par les malades qui s'en servent . Elle n'est pas
tenue propre . Bien des malades ont des habitudes malpropres et laissent les
toilettes souillées ainsi que, souvent, le sol des salles et des dortoirs . C'est
dégradant et les malades souffrant d'incontinence devraient être logés à part .
Il n'y a pas de vie privée . Le requérant est un élément perdu dans la masse
vingt-quatre heures sur vingt-quatre . De jour, il doit accepter la promiscuité avec
des assassins, des violeurs, des incendiaires et des dégénérés mentaux de toute
espéce . De nuit, il est enfermé dans un dortoir avec eux dans des lits séparés par
des intervalles de trente à quarante-cinq centimétres. Les malades créent souvent
du désordre et il a assisté à des incidents violents . Les visites des infirmiers de
nuit causent aussi de l'agitation . Le sommeil est difficile ou impossible . Les
fenêtres n'ouvrent pas toutes. Certaines sont bloquées, par exemple celles de
Cornwall House où le requérant a séjourné de février à avril 1974 .
-75-
La peur de la violence est omniprésente . Le requérant avait constamment la
conscience du danger, en particulier la nuit lorsque tout le monde est enfermé
dans le dortoir. Même dans les prisons, les gens sont isolés ou séparés en cellules
de deux ou trois selon leurs propensions dangereuses ou violentes .
Il
est
impossible à un malade de rester assis tranquillement Les pièces dites tranquilles
sont fermées à clef ou risquent d'étre perturbées par les malades . Le manque de
vie privée, l'absence des conditions nécessaires à une bonne nuit de sommeil et la
peur omniprésente de la violence constituent sur une aussi longue période une
grande souffrance
. En mentionnant l'existence de huit lavabos, le Gouvernement a omis de dir e
qu'il y manque souvent les bouchons, si bien que de nombreuses personnes ne
peuvent pas se laver dans le temps imparti Les pensionnaires doivent se mettre
d'accord pour se raser tous les deux jours .
Il manque jusqu'au mobilier essentiel
d'un h6pital . Le requérant n'a qu'une armoire en fer blanc de 0,03 m3 et deux
valises lui appartenant pour ses effets . Les minima d'espace fixés pour les
malades par le Gouvernement sont loin d'étre atteints à Broadmoor et pourtant
les médecins et le Ministére de la Santé et de la Sécurité sociale continuent,
sachant cela, à admettre des malades et perpétuent ce terrible surpeuplement . La
direction de ce Ministère ne s'intéresse pas à ce surpeuplement et ne prend pas
de mesures pour y remédier .
En moyenne le temps des séjours à l'air libre et des exercices (le mercredi, le
samedi, le dimanche et certains soirs d'été) est de quatre heures et demie par
semaine . Ce n'est pas assez La demande du requérant sollicitant un « droit de
terrasse » n'a pas été agréée . Il n'y a pas à l'intérieur d'espace pour les exercices .
Mème dans les prisons, il est possible de prendre une heure d'exercice par jour .
La limitation des occasions de prendre l'air frais et de faire de l'exercice chaque
jour est dégradante et contribue pour beaucoup à donner un caractére fermé
à
l'internement . Les restrictions des visites familiales sont inutiles dans un hôpital .
Il
n'existe pas de bibliothèque pour les malades . A l'époque où la requête a été
introduite, le requérant n'avait pas de travail aprés avoir nettoyé les couloirs,
c'est-8-dire à 9 heures 30 , durant la première année, il n'avait rien à faire le reste
de la journée. La deuxième année, il a eu un emploi à temps partiel consistant à
nettoyer et à laver la salle des infirmiers . Sa demande tendant à obtenir un travail
dans les jardins a été rejetée .
Il est dégradant et inhumain de laisser, en vertu
d'une condamnation à une détention indéfinie, un homme jeune et robuste assis
toute la journée sans rien faire et sans rien avoir à espérer .
Le Gouvernement a déclaré que le médecin responsable avait eu peine à
mettre au point un traitement cohérent que le requérant soit disposé à suivre . Or,
la nécessitA d'un traitement n'a pas été démontrée Le médecin responsable a
prétendu que le requérant avait « des antécédents de comportement agressif »
.
La cour d'appel a rejeté cette allégation . Il a prétendu que le requérant avait un
potentiel de violence mais, comme le rapport Butler l'a souligné, une telle
prévision est impossible . Dans les deux années et demie qui ont suivi l'arrivée du
requérant, en décembre 1973, son médecin responsable l'a vu en tout quarante-
-76-
deux minutes seulement, réparties sur sept entretiens . Le
« traitement » a été
mentionné pour la premiére fois en janvier 1975 lorsque le médecin responsable a
demandé
à
quelle sorte de traitement il s'attendait. C'est seulement en
novembre 1975 que le médecin a proposé des piqûres mensuelle de
« Modicate » .
Il en a fait une condition pour son transfert dans un hôpital ordinaire . Le
requérant a mesuré les horribles effets secondaires de ce médicament . La
nécessité d'un tel médicament et le détail des effets secondaires possibles ne lui
ont pas été exposés et les parents du requérant n'ont été consultés qu'en
avril 1976. En juillet 1976, le médecin responsable, changeant d'attitude, a
demandé au requérant de se joindre à un groupe psychothérapeutique spécial
pour qu'on puisse déterminer ses comportement et ses relations personnelles et
améliorer ses aptitudes sociales . La nécessité n'en a pas été expliquée .
Il en
résulte que le médecin responsable a poussé le requérant à agir contre sa volonté
et sa conscience en lui promettant de le libérer de Broadmoor à condition qu'il
accepte le traitement sans que sa nécessité et ses effets secondaires lui soient
expliqués .
Le Gouvernement n'a pas mentionné l'action de revendication profession-
nelle du personnel soignant qui, entre le 22 novembre et le
18 décembre 1974
environ, a empéché les malades de quitter leur secteur pour se détendre et, sauf
dans les derniers jours, à interdit les visites de la famille. Etre enfermé pendant
tout ce temps au milieu de malades qui n'étaient plus obligés de suivre leur
traitement, alors que les infirmiers refusaient absolement d'intervenir dans les rixes
ou de toucher les malades était dégradant et inhumain .
Les précautions prises à l'hôpital contre l'incendie étaient insuffisantes . Les
malades étaient enfermés toutes les nuits dans les dortoirs, les sorties de secours
étaient obstruées et il n'y avait pas d'exercice d'incendie . Les incendiaires
pouvaient se procurer facilement des matériaux inflammables pour mettre le feu et
c'est de qui est arrivé à Kent House . La peur de ce qui pouvait arriver en cas
d'incendie était réelle .
De plus, les soins médicaux étaient insuffisants . On a tardé
à
préter
attention à la fatigue oculaire dont le requérant s'est plaint en janvier 1974 . Un
bilan n'a pu ètre fait qu'en mars 1975 . On a également attendu environ cinq jours
avant de traiter médicalement deux blessures reçues par le requérant au cours
d'un exercice sportif .
Le plus dégradant et le plus inhumain a été le nombre de fausses déclara-
tions faites par les médecins, qui ont contribué à
la détention du requérant
pendant plus de trois ans .
La plainte adressée au Ministére de la Santé et de la Sécurité sociale
contient plusieurs des griefs soumis par le requéranté la Commission . Plusieurs
autres plaintes y figuraient aussi, par exemple sur les prix excessifs à la cantine et
sur l'insuffisance des installations de blanchissage .
_77_
Dans ses observations écrites, le requérant fait valoir que par divers moyens
il a apporté la preuve que de nombreux aspects de la vie à Broadmoor, dans leur
ensemble, constituent une violation de l'article 3 . Ce sont en particulier : le
surpeuplement, le manque de vie privée, l'insuffisance et la totale insalubrité des
installations sanitaires, l'absence de possibilité d'exercice et d'une occupation
dans la journée, le danger d'incendie et l'insuffisance du traitement médical et de
la surveillance . Broadmoor est un hôpital et non une prison . La situation qui y
règne est parfaitement inacceptable dans un hôpital .
Le Gouvernement défendeur a reconnu que la situation était
« peu satisfai-
sante en raison du surpeuplement n et il a indiqué que certains malades seraient
transférés dans un nouvel hôpital spécial . Cependant, le fait que le surpeuplement
puisse être atténué à l'avenir n'excuse pas la violation de l'article 3, auquel il ne
saurait ôtre dérogé . Cette situation constitue une violation de l'article 3, que
n'excuse pas le projet de construction d'un nouvel hôpital .
c. Argumentation orale du Gouvernement défendeur
il lntroduction
A l'audience, le Gouvernement défendeur a d'abord rappelé que le requérant
était détenu en vertu d'une ordonnance judiciaire rendue conformément aux
articles 60 et 65 de la loi de 1959. Une ordonnance de restriction conforme
à
l'article 65 ne peut être rendue que si le tribunal la juge nécessaire pour la
protection de la société . En outre, le tribunal a ordonné que le requérant soit
détenu dans un hôpital spécialement prévu pour les personnes nécessitant un
traitement dans des conditions de sécurité spéciales en raison de leurs tendances
dangereuses, violentes ou criminelles . Ces éléments sont déterminants pour
l'examen des questions soulevées sous l'angle de l'article 3 puisque, outre
l'obligation d'assurer le traitement le plus satisfaisant possible dans les circons .
tances, le Secrétaire d'Etat a la charge de la sécurité . Les hôpitaux spéciaux
hébergent quelques-uns des membres les plus dangereux de la communauté et
c'est une responsabilité importante .
Le Gouvernement renvoie à un recueil de photographies et à un dossier de
documents sur Broadmoor . Si certains aspects de l'hôpital ne sont pas aussi
satisfaisants qu'on le souhaiterait, il existe aussi des aspects attrayants . Le Gou-
vernement a souligné en particulier les possibilités professionnelles et récréatives
qui y sont offertes . Le probléme de la surpopulation est reconnu . Il en existe une
explication historique, à savoir que l'évolution de la médecine a atténué la sévérité
du régime des malades dans les hôpitaux psychiatriques ordinaires, si bien qu'en
dehors des hôpitaux spéciaux, trés peu d'hôpitaux peuvent offrir une certaine
sécurité . De ce fait, les hôpitaux spéciaux ont été l'objet de fortes pressions . Des
démarches ont été faites pour essayer de résoudre ce probléme . A Broadmoor, la
situation n'est pas aussi aiguë qu'elle l'a été et il est maintenant possible d'y
apporter des améliotations .
- 78 -
iil Les voies de recours internes quant au grief relatif à l'article 3
S'il y a eu négligence dans le traitement d'un malade, le Secrétaire d'Etat
est tenu d'accorder des dommages-intéréts pour l'inconfort subi . En outre, il est
possible de se retourner contre la Couronne en obtenant un jugement déclarant
que les conditions sont incompatibles avec le droit relatif aux actes illicites . La
Couronne a coutume de traiter une telle décision déclaratoire comme une
injonction (décision qu'on ne peut pas obtenir contre elle) . Des dommages-intérêts
sont accordés pour perte d'agrément ou de commodité en plus du pretium doloris
ou de l'indemnité pour perte de capacité de travail. Le Secrétaire d'Etat, par
délégation, est responsable de la négligence de ses subordonnés, par exemple du
personnel hospitalier affecté au nettoyage . Les plaintes comme celles du requérant
peuvent donner lieu à des dommages-intéréts . En outre, bien que le Gouverne-
ment n'ait pas connaissance de cas de jurisprudence, en matiére de droit relatif
aux actes illicites, dont il ressort qu'une indemnité puisse ètre allouée pour
désarroi mental uniquement, des dommages-intéréts auraient pu étre accordés en
vertu du droit des contrats pour désarroi mental résultant directement et inévita-
blement de la conduite incriminée . La tendance actuelle est d'assimiler les
questions d'indemnisation ressortissant au droit des contrats à celles ressortissant
au droit relatif aux actes illicites . Il n'y a aucune raison logique qui s'opposerait à
l'octroi de ces dommages-intérèts en vertu du droit relatif aux actes illicites .
La jurisprudence de la Cour et de la Commission montre que la conduite
incriminée doit êire grave pour contrevenir
à l'article 3 . Si un désarroi mental
résulte de cette conduite, il est fort probable que des dommages-intéréts peuvent
être accordés, même si le préjudice ne porte que sur ce point . En tout cas, des
dommages-intéréts peuvent être accordés sur d'autres points et un jugement
déclaratoire pourrait être obtenu. Si la conduite incriminée par le requérant
tombait sous le coup de l'article 3, quod non, elle donnerait lieu à des dommages-
intéréts. Le requérant n'a pas essayé d'épuiser les voies de recours disponibies . Il
suffit que la possibilité d'un recours existe dont l'issue n'est pas certaine . Le seul
fait de mettre en doute la réalité et les perspectives de succès d'un recours ne
dispense pas un requérant de l'exercer . Les tribunaux nationaux doivent pouvoir
statuer sur ce point avant qu'un recours soit introduit devant la Commission
(Requête N° 1667/62, X. et Y. contre Belgique, Annuaire 6 p. 367, Recueil de
Décisions 10 p . 20 ; Cour européenne des Droits de l'Homme, Affaire Handyside,
Arrét du 27 dAcembre 1976, Série A N° 24 paragraphe 481 .
En réponse à un argument du requérant sur ce point (voir ci-aprés), le
Gouvernement a fait valoir que la difficulté d'introduire une action n'est pas aussi
grande que le requérant l'a indiqué . Le fait même que le requérant ait pu
introduire la présente requête, obtenir des rapports médicaux et entrer en relations
avec son conseil le montre . Si la conduite incriminée contrevient à l'article 3, il
n'est pas exact de dire qu'il serait peu économique d'introduire une action ni
qu'une demande d'assistance judiciaire serait considérée comme une affaire
négligeable et rejetée. Le requérant a prétendu que l'argument du Gouvernement
tiré du droit sur les dommages-intér@ts était controversé . Ce n'est pas exact .
_79_
Certes, il n'y a pas de précédent direct d'une plainte de cette nature, mais une
telle plainte n'est pas de celles sont on pourrait dire qu'elles ne présentent pas de
chances raisonnables .
Le Gouvernement en conclut que les griefs du requérant relatifs à l'article 3
sont irrecevables pour non-épuisement des voies de recours internes .
iii) Les questions relarives à l'article 3
Le Gouvernement a d'abord rappelé le point de vue de la Commission sur
l'article 3 dans l'Affaire grecque, point de vue qu'il approuve . Le sens général de
l'article 3 indique que la portée de cet article doit être limitée aux affaires graves
Se référant
à des photographies, le Gouvernement décrit en détail le
logement que le requérant a occupé pendant cette période à Broadmoor et les
possibilités de détente et d'occupation dont il a bénéficié ou dont il disposait . En
ce qui concerne les toilettes, il convient de tenir compte des problémes qui
peuvent se poser dans le traitement de ce type de malades, détenus à Broadmoor .
Il peut y avoir des comportements antisociaux et, de toute façon, ces malades
sont sujets à des tensions qui seraient inconnues dans un hôpital traitant des
malades de type différent . Il n'existe pas de moyens de protéger des malades
comme le requérant contre toutes les conséquences de l'environnement néces-
saire à la sécurité .
Il a été difficile de mettre sur pied un traitement cohérent du requérant en
raison de son opposition au traitement médicamenteux et aux tentatives de
sociothérapie . Il faut faire une distinction entre les besoins d'un malade longtemps
hospitalisé et souffrant d'un étaf qui se modifie lentement et les besoins d'un
malade souffrant de troubles aigus nécessitant des soins médicaux intensifs et
permanents . Le médecin responsable du requérant, psychiatre consultant, était
à
la téte d'une équipe clinique comprenant infirmiers, psychologues,
éducateurs,
agents de formation professionnelle et autres, qui tous ont été en contact avec le
malade . Le psychiatre consultant a réuni réguliérement les membres de son
équipe et il connaissait l'état et les progrés du malade d'après leurs rappo rt s . Son
intervention personnelle et un examen complet du malade n'étaient pas forcément
indispensables plus de quelques fois par an . En tout cas, il était tous les jours à
l'hôpital et il a vu son malade exercer ses activités quotidiennes .
La situation et le caractére des malades détenus sont à l'origine du type de
probléme auquel le requérant a fait allusion, en particulier en ce qui concerne ses
sentiments de crainte . En raison du genre de pensionnaires que reçoit Broadmoor,
il est indispensable d'assurer la sécurité, ce qui a causé au requérant les
inconvénients dont il s'est plaint . Certes, il est possible que 40 % des malades ne
soient pas employés utilement, mais ce chiffre doit être comparé à l'ensemble des
tâches de l'hôpital . Les nouveaux venus qui passent par une période d'observa-
tion et d'autres catégories de malades, par exemple ceux qui subissent un
traitement spécial, sont incapables de travailler .
L'importance
accordée au x
- BO -
difficultés d'occupation et au type de personnes avec qui le requérant devait être
en contact montrent combien cette affaire est éloignée des situations auxquelles
s'applique l'article 3 .
A propos des deux rapports médicaux produits par le requérant à l'audience,
le Gouvernement reléve qu'ils expriment les vues de deux médecins . D'autres
médecins auraient pu adopter une attitude différente, comme la commission
psychiatrique de réexamen, qui a récemment examiné le cas du requérant . Le
désir des responsables, pour autant qu'il est compatible avec la sécurité publique,
est de faire en sorte que les pensionnaires de Broadmoor soient admis dans des
hôpitaux où la surveillance est moins stricte ou bien qu'ils soient libérés le plus tOt
possible, car malgré les efforts continus pour améliorer la situation à Broadmoor,
il reste une réelle difficulté de logement .
Il y a un monde entre une situation de
surpeuplement et une violation de l'article 3 . II ne faudrait pas que les difficultés
dues à la volonté de faire au mieux dans des conditions hospitaliéres insuffisantes
soient considérées comme faisant probléme, alors qu'en réalité elles ne sauraient
étre considérées comme contrevenant à l'article 3 .
L'allégation de la violation de l'article 3 est manifestement mal fondée .
d. Argumentation orale du requéran t
il Introduction
Le Représentant du requérant fait d'abord observer que celui-ci a été
condamné pour une escroquerie sans violence et qu'il n'a pas d'antécédents
criminels. S'il avait été traité conformément aux dispositions ordinaires du droit
pénal, il n'aurait probablement pas été frappé d'une peine privative de liberté
;
tout au plus aurait-il été condamné à un bref emprisonnement . Or, il a été détenu
plus de trois ans . Les témoignanges apportés à la Commission Butler par les
psychologues de Broadmoor ont indiqué qu'il n'existait pas de moyen plus sûr
pour prédire le caractére dangereux des délinquants mentalement anormaux que
pour celui des délinquants mentalement normaux . La cour d'appel elle-même
(in R. contre McFarlane, 67 Criminal Appeal Reports p. 320) s'est demandée si le
requérant devait bien être envoyé dans un hôpital spécial et dans quelle mesure le
critére de l'article 40 de la loi de 1973 sur la réorganisation nationale du service de
santé publique avait été respecté .
iil Voies de recours internes
Le requérant soutient qu'en droit anglais il faut, si l'on veut toucher des
dommages-intéréts pour désarroi mental, prouver qu'une lésion physique ou une
maladie physique ou mentale visible a été contractée . Les dommages-intéréts
pour perte d'agrément ne sont accordés que si cette perte a été causée par une
lésion physique . Le simple inconfort physique, selon lui, ne donne pas lieu à des
dommages-intérêts s'il ne s'accompagne pas d'une lésion physique .
Des difficultés pratiques apparaissent lorsqu'un malade en institution fermée
veut intenter une action comme celle que mentionne le Gouvernement . Un
- 81 -
requérant n'est pas tenu d'exercer un recours si, en l'état de la jurisprudence des
tribunaux nationaux, cette voie de recours n'a pas raisonnablement une chance
de succés. En l'occurrence, elle n'en aurait pas eu en raison de difficultés
pratiques. Le requérant n'avait pas de moyens financiers et il aurait dù demander
l'assistance judiciaire, qui ne lui aurait été accordée par la Law Society que s'il
avait eu raisonnablement une chance de succés . Pour prendre. sa décision, cette
société aurait examiné s'il pouvait raisonnablement s'attendre à l'octroi de
dommages-intéréts . Les faits allégués par le requérant, par exemple, l'intervalle de
vingt centimétres entre les lits, n'auraient pas donné lieu
à un montant appré-
ciable de dommages-intéréts . La law Society aurait aussi dû examiner les moyens
de preuve . La parole du requérant aurait été mise en parallèle avec celle de
l'hôpital et le requérant n'aurait pas pu se procurer de documents pour confirmer
ses allégations. Enfin, un malade de Broadmoor se trouve dans une institution
fermée, où il ne peut pas accéder à des informations ou à des indications sur ses
possibilités et ses moyens d'intenter une action .
Le Gouvernement n'a pas soulevé cette question dans ses observations
initiales Son nouvel argument relatif à l'inconfort physique a été avancé par une
équipe d'avocats dans un effort d'envisager toutes les possibilités théoriques
d'action en justice . Il était peu probable qu'un malade puisse concevoir qu'il avait
à faire de même .
Au surplus, un malade doit, en vertu de l'article 141 de la loi de 1959,
demander
à la High Court la permission d'intenter une action et il doit produire
des moyens de preuve sous forme de déclarations, sans pouvoir présenter
l'ensemble de son affaire Ces déclarations doivent montrer
à suffisance que la
personne devant ètre incriminée a agi de mauvaise foi ou négligé d'apporter des
soins raisonnables . Des affaires précédentes, où les chances du recours était plus
claires que dans l'affaire présente, ont montré qu'il était vain de demander
d'abord l'assistance judiciaire, puis d'obtenir la permission prévue par l'article 141
et d'avoir gain de cause au tribunal pour obtenir finalément de faibles dommages-
intéréts .
Par conséquent, le requérant a soutenu qu'il était théoriquement impossible
de disposer d'une voie de recours, puisque le désarroi mental à lui seul ne
justifierait pas une action et que, de toute façon, ce serait un effort inutile .
iii) Questions relatives à l'artic% 3
Il faut d'abord admettre que le requérant était détenu non pas en raison de
son délit, mais dans son propre intérét et parce qu'il avait besoin d'un traitement .
Par conséquent, les conditions de vie à l'hôpital devaient atteindre un niveau
minimum raisonnable qui soit profitable au requérant . Si le Gouvernement fait
usage de son pouvoir de priver une personne de liberté en vue de son traitement,
il a également le devoir de créer les conditions nécessaires pour y parvenir .
Le requérant allégue en premier lieu qu'il a été détenu sans avoir presque
rien à faire de toute la journée .
Il en est résulté une démence schizophréniqu e
- 82 -
secondaire, dite institutionnalisation, le malade étant devenu renfermé et apathique
et ayant perdu son aptitude à mener une vie normale . Le requérant n'a vu son
médecin responsable que 94 minutes en tout entre mai 1974 et Juillet 1976 et il ne
l'a pas vu du tout depuis . Les photographies montrant les possibilités d'occupa-
tion sont sans pertinence, puisque le requérant n'a participé
à
aucune des
activités indiquées . 44 % des malades ne quittent pas le secteur hospitalier pour
aller travailler mais restent à l'hôpital, comme ce fut le cas du requérant pendant
la plus grande partie de son internement . Avant d'être transféré à la buanderie, il
a travaillé beaucoup moins d'une heure et demie par jour et n'a fait que quatre
heures et demie d'exercice par semaine, ce qui n'est pas suffisant . Le Règlement
des prisons prévoit un minimum d'une heure d'exercice par jour pour les détenus .
Plusieurs rapports médicaux, notamment deux récemment soumis à la Commis-
sion, ont reconnu que si le requérant était mentalement malade au moment de
son admission à l'hôpital, il ne l'était plus maintenant . Pourtant, il serait difficile
de s'opposer à son séjour dans un hôpital local puisqu'il souffrait d'une schizo-
phrénie secondaire, le processus d'institutionnalisation dont il a été question .
Le deuxiéme argument du requérant concerne le surpeuplement général et
l'absence de vie privée . L'hôpital, construit en 1863, comptait déjà 984 malades en
1948. Le Gouvernement est parfaitement conscient de la situation . En outre, le
requérant a rappelé les observations sur le surpeuplement faites par la Commission
parlementaire d'estimation des dépenses en 1968 et par la Commission Butler en
1974. L'espace minimum pour la nuit, fixé en 1972 par le Ministére de la Santé
publique et de la Sécurité sociale était de 50 pieds carrés par lit . L'espace
actuellement disponible à Broadmoor est de 46 pieds carrés par lit, aprés
réduction du nombre des malades . On a estimé qu'en 1974 le chiffre devait être
de 37 pieds carrés par lit . Le requérant n'a pas eu de vie privée et le risque de
violence la nuit était réel . Le requérant en a toujours eu peur .
Le troisiéme argument du requérant pone sur les toilettes et l'Atat sanitaire .
Il n'y avait pas de toilettes dans les pièces d'isolement ni dans plusieurs dortoirs
surpeuplés et il n'y avait pas de possibilité d'intimité . A cet égard, le requérant
cite les passages pertinents du rapport des Services consultatifs hospitaliers
IHospital Advisory Service Report) concernant l'hôpital .
Enfin, le requérant a fait valoir que les précautions contre l'incendie étaient
insuffisantes .
Le requérant estime que les conditions de vie étaient inhumaines et dégra-
dantes pour un malade, qu'il souffre ou non de psychose, d'hallucinations ou
d'incapacité de communiquer . Cependant, les rapports médicaux indiquent que,
s'il a souffert un jour de maladie mentale, il n'est atteint actuellement ni de
psychose ni de débilité mentale . Ses allégations doivent être considérées dans ce
contexte . Son affaire pourrait se rapprocher de l'affaire Simon-Herold IRequére
N° 4340/69, Simon-Herold contre Autriche, Annuaire 14, page 353, Recueil de
DActsions 38, page
18),
dans laquelle le requérant a été maintenu dans des
conditions psychiatriques bien qu'il n'ait pas été mentalement malade à l'époque .
- 83 -
3. Questions relatives à l'article 5 de la Conventio n
a. Observafions écrites du Gouvernement défendeur
Le Gouvernement a fait observer que le cas du requérant a été examiné par
une commission psychiatrique de réexamen le 11 mars 1975, sur demande de ce
dernier adressée au Secrétaire d'Etat . Le Ministre de l'Intérieur a décidé de
soumettre encore une fois le cas à une commission de réexamen qui l'a examiné
en décembre 1976 .
Il faut considérer deux domaines du droit anglais . Premièrement, l'article 66
de la loi confére des pouvoirs au Ministre de l'Intérieur en ce qui concerne la
libération des malades soumis à restriction . Si celui-ci est convaincu que l'ordon-
nance de restriction n'est plus nécessaire, il peut ordonner que le malade cesse
d'être soumis aux restrictions spéciales . Tant qu'une ordonnance de restriction est
en vigueur, il peut libérer un malade purement et simplement ou sous condition .
Le Minlstre de l'Intérieur peut en tout temps renvoyer le cas d'un malade
soumis à restriction à une commission psychiatrique de réexamen pour avis . En
outre, si un malade le lui demande, il doit soumettre son cas à une commission
de réexamen dans les deux mois,
à moins de libérer le malade avant ce délai . De
telles demandes peuvent être présentées pendant la deuxième année à compter
de la date de l'ordonnance d'internement et ensuite une fois tous les deux ans .
Deuxièmement, une personne détenue en Angleterre ou au pays de Galles
peut demander à un tribunal une ordonnance d'habeas corpus, dont le but est
d'enjoindre à l'organisme détenant le requérant de le faire comparaître devant le
tribunal, lequel examine si les procédures à défaut desquelles la détention serait
illégaie ont bien été respectées . La demande d'ordonnance d'habeas corpus
répond entiérement et parfaitement aux exigences de l'article 5(4) .
Les ordonnances par lesquelles le requérant a été détenu ont été rendues
par la Crown Court . Dans les affaires de
vagabondage, la Cour européenne des
Droits de l'Homme a di t
« Si la décision privative de liberté émane d'un organe administratif,
l'article 5, paragraphe 4 astreint sans nul doute les Etats à ouvrir au détenu un
recours auprès d'un tribunal, mais rien n'indique qu'il en aille de même quand elle
est rendue par un tribunal statuant à l'issue d'une procédure judiciaire . Dans cette
derniére hypothése, le contrôle voulu par l'article 5, paragraphe 4, se trouve
incorporé à la décision ; tel est le cas, par exemple, d'une 'condamnation' à
l'emprisonnement prononcée'par un tribunal compétent' larticle 5, paragraphe 1(a)
de la Convention) . On peut en conclure que l'article 5, paragraphe 4 est respecté
si l'arrestation ou la détention
. . . visées au paragraphe 1 lel sont ordonnées par
un 'tribunal' au sens du paragraphe 4
x
Cette jurisprudence a été confirmée au paragraphe 17 de l'a« ét de la Cour
rendu le 8 juin 1976 dans l'affaire Engel et autres .
- 84 -
Comme la légalité formelle de la détention du requérant pouvait être vérifiée
à tout moment grâce à une demande d'habeas corpus et que les deux ordon-
nances en vertu desquelles le requérant était dérenu avaient été rendues par un
tribunal, l'article 5, paragraphe 4, a été respecté .
Quand on considére la situation d'une personne qui reste détenue en vertu
de l'article 5 111 (e) de la Convention, il faut faire la distinction entre la « légalité n
du maintien en détention et sa justification matérielle . La débilité mentale est
sujette
à
une amélioration ou
à
une détérioration progressive et les cas des
personnes détenues doivent donc être réappréciés
à intervalles convenables. La
Convention n'exige pas que cette réappréciation soit effectuée ou vérifiée par un
tribunal, lequel n'est pas un organe approprié pour déterminer si le degré de
rétablissement ou le risque de rechute est propre
à
justifier une libération
conditionnelle ou inconditionnelle . Il peut y avoir de graves inconvénients à laisser
une personne mentalement malade accéder à des rapports et autres documents
qui, de l'avis des autorités, justifient le maintien de sa détention .
Il ne serait pas
raisonnable ni souhaitable dans bien des cas, du point de vue du malade, de le
laisser soumettre
à un tribunal des demandes réitérées de libération Dans sa
jurisprudence, la Commission a reconnu dans une certaine mesure que des
considérations spéciales s'imposent dans le cas d'un malade mental lorsqu'elle a
déclaré que l'obligation de révéler tous les documents pertinents ne s'appliquait
pas nécessairement à son cas et que l'exigence d'un délai de six mois entre deux
demandes de révision de la détention n'était pas contraire à l'obligation de faire
statuer « bref délai
» sur la légalité de la détention . Toutefois, le Gouvernement va
plus loin et soutient que, si la légalité d'une détention selon l'article 5 (1) (e) doit
être soumise à un examen périodique, sa justification matérielle ne saurait raison-
nablement être susceptible de réexamen régulier par un tribunal et que l'article 5 141
n'impose pas une telle obligation .
La commission psychiatrique de réexamen réexamine l'état mental d'un
malade soumis à restriction, tel que le requérant, mais elle n'exerce pasles
fonctions d'un tribunal. La légalité de la détention peut étre examinée par le
tribunal divisionnaire (Divisional Court) dans une procédure d'habeas corpus . Le
Ministre de l'Intérieur, qui est responsable devant le Parlement de la sécurité et de
la protection des citoyens, accorde beaucoup d'attention à l'avis de la commission
de réexamen, mais la décision finale lui appartient .
Il n'y a donc pas eu violation de l'article 5 (4). Le Gouvernement demande
donc à la Commission de déclarer ce grief incompatible avec la Convention ou
manifestement mal fondé .
b. Observations écrites du requérant en réponse
De l'avis du requérant, l'article 5 exige que la détention initiale soit légale et
qu'il y ait un réexamen périodique de son bien-fondé . L'ordonnance d'habeas
corpus permet de vérifier la légalité de la détention initiale . Toutefois, les
tribunaux ont une conception trés étroite de leurs fonctions dans ce domaine .
Dans le cas d'une personne détenue en vertu des articles 60 et 65 de la loi d e
- 85 -
1959, il semble qu'une telle ordonnance soit limitée à des circonstances extrême-
ment précises, par exemple si une irrégularité ou l'incompétence du tribunal ayant
ordonné la détention peut ètre établie . Si, d'aprés les pièces dont le iribunal est
saisi, toutes les formes prévues dans la loi ont été observées,
l'habeas corpus ne
joue pas . Cette voie de recours ne vérifie pas le bien-fondé de la détention . Il est
intéressant à cet égard de rappeler que dans l'affaire
McFarlane la cour d'appel
avait fait observer que le requérant était « un petit escroc
» sans antécédents de
maladie mentale ou de violence et que « les hôpitaux spéciaux ne doivent pas être
encombrés de cas de cette espèce n
Si le requérant avait été traité comme un délinquant « ordinaire
», il aurait
reçu une peine non privative de 6berté ou peut-étre une bréve peine d'emprison-
nement. En réalité, il a été traité comme un délinquant « anormal » et il est
maintenant détenu depuis trois ans . La justification ne saurait en étre le délit, qui
était bénin. La longueur d'une détention pénale doit ètre proportionnée à la
gravité du délit En outre, le maintien de la détention ne peut étre justifié par des
troubles mentaux puisque le médecin de Broadmoor n'a pas le droit de libérer le
requérant et qu'il n'y a pas de recours possible à quelque autre organe . Il importe
de noter que, selon les statistiques de 1973 de la DHSS, 64 % des personnes
détenues en vertu de l'article 60 de la loi de 1959 avaient un diagnostic de
psychopathes ou de subnormaux . De tels malades ne seraient pas soumis à la
détention en vertu du chapitre IPartie IV) de cette loi relatif aux cas civils . Au
surplus, il existe plusieurs cas dans lesquels le Ministre de l'Intérieur a refusé la
libération bien que le médecin responsable l'ait recommandé e
c Argumentation orale du Gouvernement défendeur
Le Gouvernement défendeur soutient en premier lieu que le requérant n'a
pas épuisé les voies de recours internes en ce qui concerne son grief relatif
à
l'article 5 de la Convention . Il existe des recours sous la forme des ordonnances
d'habeas corpus, certiorari, prohibition et mandamus,
qui correspondent à des
droits. Ces voies de recours se complétent et dans leur ensemble elles constituent
un formidable arsenal pour ceux qui veulent attaquer les décisions administratives .
En l'occurrence, l'habeas corpus était peut-ètre le recours le plus important .
Ce recours joue maintenant un rôle beaucoup plus grand qu'autrefois La
procédure relative aux quatre recours cités est rapide et simple . L'usage consiste
normalement à demander l'habeas corpus en même temps que l'une des autres
ordonnances qui pourraient casser l'ordonnance de détention . Toutefois, les
tribunâux sont de plus en plus disposés à accorder
l'habeas corpus lorsque
l'ordonnance est de celles qui peuvent ètre cassées, même si la formalité du
certiorari n'a pas été remplie .
Les tribunaux d'Angleterre ont de plus en plus tendance à estimer que les
organes qui prennent des décisions administratives sont tenus d'agir équitable-
ment, faute de quoi ils violent les règles de la justice naturelle et l'ordonnance
rendue est tantbt considérée comme entachée de nullité tantôt cassée à la suite
du certiorari. C'est un domaine juridique en évolution et l'attitude des tribunau x
- 86 -
consiste à ne pas définir abstraitement ce qu'est l'équité en toute circonstance .
Les tribunaux ont récemment estimé que le Ministre de l'Intérieur avait le devoir
d'agir équitablement en décidanl s'il fallait placer un détenu dans une catégorie
particuliére et les tribunaux ont veillé à ce qu'il remplisse ce devoir. Par analogie,
il est hors de doute qu'il avait le devoir d'agir équitabelement dans sa fonction de
surveillance en vertu de l'article 65 de la loi de 1959 . Si l'on pense qu'il ne l'a pas
fait, il est possible de demander réparation . Le cas échéant, les tribunaux peuvent
rendre une ordonnance de mandamus faisant obligation au Ministre de l'Intérieur
de reconsidérer la question de maniére équitable . Si le tribunal estime que la seule
conclusion à laquelle un Secrétaire d'Etat raisonnable puisse parvenir est de libérer
l'intéressé, il peut estimer qu'une ordonnance d'habeas
corpus s'impose Les
tribunaux pourraient aussi revoir la décision du Ministre de l'Intérieur s'il a fait une
erreur de droit, s'il n'y a pas de preuves à l'appui de sa décision ou s'il n'y a pas
de preuves sur lesquelles il puisse raisonnablement se fonder pour justifier sa
décision .
Ces recours n'équivalent pas à un véritable appel de la décision du
Secrétaire d'Etat . Si deux médecins jugent un cas différemment et si le Secrétaire
d'Etat choisit raisonnablement une opinion plutôt que l'autre, sa décision ne peut
pas étre attaquée .
Rien ne s'oppose à l'examen médical indépendant d'une personne
à
Broadmoor Un rapport médical indiquant qu'il n'y a plus de raison de maintenir la
détention en vertu d'une ordonnance de restriction fait partie des pièces qui
pourraient amener le tribunal divisionnaire IDivisional Court) à solliciter une
réponse du Ministre de l'Intérieur . Si les tribunaux estiment que celui-ci a d'autres
éléments lui permettant de parvenir
à une autre conclusion, ils ne peuvent pas
intervenir . S'il n'y a pas de base raisonnable sur laquelle la conclusion du
Secrétaire d'Etat puisse s'appuyer, le tribunal peut intervenir, comme il peut
intervenir si le Secrétaire d'Etat a agi inéquitablement .
Bien que le Ministre de l'Intérieur ne soit pas tenu de motiver ses décisions,
l'affaire de Padfield' a montré que le fait de ne pas donner de motifs ne doit pas
empêcher l'examen par les tribunaux . S'il existe des indices que quelque chose
aurait dù être fait et qu'aucun motif n'est donné pour une décision en sens
contraire, le tribunal conclut que celle-ci n'est pas fondée sur des motifs valables
et qu'elle est mauvaise . Par exemple, s'il est allégué qu'il n'y a pas de raison
valable de détenir une personne en vertu d'une ordonnance de restriction et qu'un
rapport médical conclut dans ce sens : si aucune explication n'est donnée sur les
motifs de l'attitude contraire du Secrétaire d'Etat, le tribunal peut estimer que
l'action du Secrétaire d'Etat n'est pas motivée et annuler l'ordonnance .
La commission psychiatrique de réexamen conseille le Secrétaire d'Etat . S'il
apparaît que sa procédure n'a pas été équitable, la décision du Secrétaire d'Etat
peut faire l'objet d'un examen par le tribunal .
Pedfield contre Ministre de l'Apriculture, des Pêches et de l'Alimentmion 11 9681, 1 AII E :R . 694 .
_B7_
Le Gouvernement se référe à plusieurs affaires qui illustrent l'évolulion du
principe de l'équité en droit anglais '
Si le requérant estimait qu'en raison de son état médical il n'y avait pas de
raison valable de le soumettre encore à des restrictions et de le détenir et si,
comme il l'a allégué, il avait obtenu des rapports médicaux indiquant que sa
détenlion n'était pas justifiée, l'obligation de justifier la détention auraii appartenu
au Secrétaire d'Etat . Si celui-ci ne pouvait le taire, le tribunal aurait pu, le cas
échéant, accorder satisfaction au requérant par la voie d'une ordonnance de
mandamus et d'une ordonnance d'habeas corpus .
Dans la procédure relative à ces ordonnances, il n'est pas d'usage, pour des
raisons de rapidité, d'ordonner une procédure orale Normalement, on a recours à
l'affidavit. Néanmoins, il est également possible d'introduire une procédure pour
obtenir une décision déclaratoire indiquant que le Secrétaire d'Etat ne peut pas
légalement détenir l'intéressé dans des conditions restrictives . Dans une telle
procédure, les témoins sont cités et il est possible d'obtenir que des documents
soient produits .
En conséquence, le requérant disposait d'une voie de recours, contorme
à
l'article 26 de la Convention, dont il n'a pas fait usage .
Commentant l'argumentation du requérant en réponse, le Gouvernement a
soutenu que l'affaire Hassan"a simplement montré que lorsque le Secrétaire
d'Etat se propose d'agir sous l'autorité d'une loi, il appartient au demandeur de
l'habeas corpus de faire élat d'un commencement de preuve .
Il ne ressort pas de
ce précédent que si le requérant produit des indices montrant quelque chose
d'irrégulier, les tribunaux peuvent ne pas tenir compte de ces indices du seul fail
que le Secrétaire d'Etat a déclaré se fonder sur une loi . L'affaire Padfield a
profondément modifié le droit depuis que l'affaire Stafford"'a été jugée . L'affaire
Padfield monlre que lorsque le Secrétaire d'Etat disposed'un pouvoir discré-
tionnaire, il ne lui appartient pas de tourner les mesures prévues par la loi qui lui
accorde ce pouvoir . La loi de 1959 traite de la détention des personnes souffrant
d'une anomalie mentale et le Secrétaire d'Etat ne peut exercer son pouvoir
discrétionnaire que dans les limites de cette loi .
Il peut prendre en considération
les intéréts du malade et la protection des citoyens .
Dire, comme le fait le requérant, qu'il n'aurait pas eu de chance raisonnable
de succès dans son affaire n'est pas une réponse . Ce qu'il doit montrer, c'est
qu'une bonne cause n'aurait pas eu de chance de succés. Le Gouvernement
admet que le tribunal ne peut pas substituer son pouvoir discrétionnaire à celui du
Secrétaire d'Etat, mais il y a place pour un large examen .
' Re. HK . (enfant en bas dpel, 119671 1 AII E .R . 226 ; Re . Godden, (1971) AII E .R. 20 ; R . contre
Board of Control, ex parte Rutty, 119561 1 AII E .R . 769 .
R . contre Directeur de la Prison de Risley, ex pene Wa]id Hassan, 119761 2 AII E .R . 123 .
" R . contre Directeur de la Prison de Leeds, ex nerte Stafford, (1964) 1 AII E .R. 610 .
- 88 -
A propos de l'article 5 de la Convention et des questions posées par la
Commission, le Gouvernement maintient que si la privation initiale de liberté est
ordonnée par un tribunal, l'article 5,par 4, ne donne pas un droit de recours
supplémentaire . Il admet que la détention doit rester légale et que, dans le cas de
la détention visée par l'article 5, par, . 1 (e), il est généralement exact qu'elle doit
demeurer justifiée par l'un des objectifs exposés dans cette disposition . Néanmoins,
il n'est pas possible de dire avec précision
à quel moment la détention d'un
malade mental cesse de se justifier et il faut reconnaitre une marge d'appréciation
à l'Etat pour décider si la situation a changé . Le Gouvernement admet que des
indices de maladie mentale doivent être produits pour justifier une détention pour
ce motif en vertu de l'article 5, par . 1 lel, mais il n'est pas nécessaire que la
détention soit indispensable
, ce serait aller trop loin. Ce qu'il faut indiquer, c'est
que l'ordonnance était justifiée soit dans l'intérét des citoyens soit dans l'intérét
du détenu et il faut laisser
à l'organe compétent une marge d'appréciation pour
prendre sa décision .
L'article 5, par. 1 (e) sous-entend qu'il doit y avoir sous une forme ou sous
une autre, un examen continu ou périodique de l'état mental du détenu, sans
quoi il serait impossible de dire que la détention est bien la détention d'un aliéné .
Cet examen, au moins en partie, doit être médical La question de savoir s'il doit
y avoir un élément administratif ou judiciaire dans l'examen dépend beaucoup du
type de détention . Lorsqu'une ordonnance de restriction a été rendue pour la
protection de la société, il ne serait pas juste que l'examen soit purement médical
car des considérations autres que purement médicales doivent intervenir . Un
tribunal n'est pas l'organe approprié pour dire si le rétablissement d'un malade est
suffisant pour justifier sa libération .
Il y aurait aussi de graves inconvénients à
laisser un malade accéder aux rapports et aux documents confidentiels constituant
le matériel sur lequel se fondent les médecins ou une commission psychiatrique
de réexamen. Au surplus, une procédure judiciaiie apparait trop formaliste pour
cette sorte de t®che et elle est normalement incompatible avec la révélation
entiére et confidentielle des informations nécessaires sur l'état de l'intéressé .
L'article 5, par. 1 lel n'implique pas un droit au traitement . Un traitement
est dispensé au Royaume-Uni, qui souhaite et veut que ce traitement soit
administré lorsqu'il est nécessaire . Néanmoins, il peut y avoir des circonstances
qui ne se prétent pas au traitement et qui exigent le maintien de l'intéressé en
détention .
Logiquement, il n'y a pas de raison pour que la jurisprudence de la Cour
dans les Affaires de vagabondage relativement à l'article 5, par . 4 ne s'appliquent
pas aux personnes détenues pour aliénation mentale pendant une période illimitée .
La situation d'une personne détenue en vertu d'une ordonnance illimitée de
restriction est analogue à celle d'une personne condamnée
à l'emprisonnement à
vie . Tout comme dans le cas de la libération conditionnelle d'un détenu
à vie, le
droit de révoquer la libération permet au Secrétaire d'Etat de peser différemmen
t
- 89 -
les risques, et cela en faveur du malade . La souplesse est beaucoup plus grande
qu'elle ne serait si l'article 5, par . 4 continuait à s'appliquer pendant toute la
période de restrictio n
Même si l'article 5, par . 4 restait applicable, la procédure d'habeas corpus,
les autres ordonnances et les procédures tendant à une décision déclaratoire
apporteraient le recours nécessaire . Le recours prévu par l'article 5, par . 4 porte
sur la légalité, c'est-à-dire sur le point de savoir si la décision rendue est conforme
à la lol .
Quoi qu'il en soit, le Gouvernement soutient qu'il n'y a peut-étre pas lieu de
mettre l'accent sur l'article 5, par . 1(e) et sur l'article 5, par . 4, puisque la déten-
tion du requérant, motivée par une condamnation infligée par un tribunal
compétent . est visée par l'article 5, par . 1(a) . L'article 5, par . 4 n'est donc pas
applicable .
En examinant le cas des malades soumis aux ordonnances de restriction
prévues à l'article 65, la commission psychiatrique de réexamen exerce une
fonction consultative et non pas judiciaire . Le Secrétaire d'Etat peut à tout
moment la consulter sur un cas et le malade a le droit de soumettre son cas à un
examen à certains intervalles . L'intéressé a droit à cire personnellement entendu
par cette Commission, qui comprend un médecin indépendant et qui a pour
habitude de permettre aux malades de présenter eux-mémes des pièces médicales .
Le patient peut se taire représenter par un juriste ou une autre personne . Le
malade n'est pas informé de l'avis de cette Commission puisque la décision
appartient au Ministre de l'Intérieur . Jusqu'à la fin de 1975, 31,6
% des recom-
mandations d'élargissement ont été rejetées par le Ministre de l'Intérieur ; mais il a
pu éventuellement prendre une autre décision, par exemple le transfert dans un
hôpital ouvert II y avait en général, dans ces cas-là, des divergences d'avis
médicaux . Le rôle du Secrétaire d'Etat a alors une importance essentielle puisque
la commission de réexamen se préoccupe essentiellement de l'état mental et des
intérèts du malade, alors que le Secrétaire d'Etat doit prendre en considération la
protection de la société . En outre, le Ministre de l'Intérieur peut demander l'avis
d'un conseil consultatif sur les malades soumis à restriction, lequel examine le
risque inhérent à l'élargissement .
Sur le point de savoir si un tribunal est apte à apprécier la nécessité de
l'internement, le Gouvernement estime que le besoin d'une enquète se faisait
sentir au moment où l'internement est ordonné plutôt qu'à un stade ultérieur .
C'est au moment de l'internement qu'il y a danger d'abus et qu'il importe qu'un
tribunal intervienne . De plus, le tribunal a décidé à l'origine de la culpabilité de
l'accusé, mais il ne conviendrait pas de renvoyer l'affaire à un tribunal pénal pour
révision. Ensuite, des relations s'instaurent entre le malade et le personnel médical
et la confiance doit s'établir pour que le personnel puisse exercer convenablement
sa fonction et rédiger des rapporis complets et sincères . Ce serait difficile dans
une procédure judiciaire. Le Secrétaire d'Etat reste au contact de la situation
après que l'internement a été décidé, ce qu'un tribunal ne pourrait pas faire aussi
- 90 -
bien et il vaut mieux que l'examen ultérieur de la situation soit le fait d'une
autorité administrative comme le Secrétaire d'Etat . Lorsqu'il s'agit de malades
pouvant être dangereux, il est d'ailleurs mieux placé pour trancher qu'un organe
comme la commission psychiatrique de réexamen . Un tel organe ne donnerait pas
aux citoyens l'impression de pouvoir bien protéger leurs intéréts Le Ministre de
l'Intérieur est responsable devant le Parlement . En outre, pour assurer la cohésion
des mesures, il importe de confier les décisions à une autorité administrative
centrale .
Résumant ses arguments sur l'article 5, le Gouvernement conclut que la
détention du requérant est autorisée par l'article 5 111 lal, auquel cas tout est dit .
Si toutefois on veut limiter dans le temps les disposilions de l'arlicle 5(1 ) (a), ce
qui signifierait qu'on ne pourrait plus l'invoquer en ce qui concerne les examens
subséquents, il reste que l'article 5 (1) lel exige que les motifs de la détention
aient trait à l'aliénation de l'intéressé . C'est la seule base de détention prévue par
la loi de 1959 sur les malades mentaux, qui ne prévoit pas la détention d'une
personne pour des motifs sans rapport avec l'aliénation. Bien que la procédure
d'examen uliérieur ne soit pas confiée à un tribunal, l'article 5 141, à supposer qu'il
s'applique, a été respecté . La procédure d'habeas corpus suffit en elle-même,
mais l'examen plus étendu que permet le recours aux autres ordonnances est
conforme aux exigences de l'article 5(4), dans la mesure où elles comportent un
examen qui dépasse les questions formelles qu'une demande d'habeas corpus
peut parfaitement régler .
Le Gouvernement affirme qu'on ne peut pas dire qu'il ait contrevenu
à
l'article 5 en adoptant la procédure fixée dans la loi de 1959 sur les malades
mentaux. II n'a pas été démontré que le Secrétaire d'Etat avait mésusé des
pouvoirs que lui confére la loi . Aucune violation de l'article 5, si on l'interpréte
convenablement, n'a été démontrée .
d . Argumentation orale du requérant en répons e
Le requérant réplique que les voies de recours disponibles en droit interne
ne sont pas aussi larges que le prétend le Gouvernement . Lorsque le pouvoir
discrétionnaire s'exerce, il est pratiquement impossible, pour un détenu qui
prétend ne plus souffrir d'une anomalie mentale, d'obtenir un examen de son cas
par les tribunaux . L'élargissement d'un malade soumis à restriction est expressé-
ment subordonné à la conviction du Ministre de l'Inrérieur qu'une ordonnance de
restriction n'est plus requise pour la protection de la société (article 66
(1), de la
loi de 1959 ) . Tant que le Ministre de l'Intérieur exerce son pouvoir en vertu de
l'article 66, aucune ordonnance
d'habeas corpus
ne peut être réndue. Le
requérant ne peut donc pas obtenir l'examen par un tribunal du bien-fondé de sa
détention .
Le requérant a rappelé deux affaires qui, selon lui, illustrent les limites de la
procédure d'habeas corpus' . L'affaire Hassan a montré qu'il incombe au deman-
R . contre Directeur de la prison de Risley, ex perte Waiid Hassan, 119761 2 AII E .R . 123 .
R . contre Directeur de la prison de Leads, ex perte Stafford, 119641 1 All E .R. 610 .
- 91 -
deur de prouver que sa détention est illégale lorsque le gardien de prison produit
un ordre d'écrou montrani que la détention est légale d'un point de vue
technique. Dans l'affaire Stafford, le Ministre de l'Intérieur a soutenu que le
tribunal n'avait pas compétence pour accorder l'habeas corpus dans une affaire
de remise de peine, puisqu'il avait lui-mëme sur ce point un pouvoir discrétion-
naire. Le tribunal a aussi émis des doutes sur sa propre compétence .
Le requérant n'était pas tenu d'exercer un recours s'il n'y avait pas
raisonnablement de perspective de succés . II est fort douteux qu'il soit possible
d'obtenir l'assistance judiciaire dans une situation comme celle du requérant et,
en l'état actuel de la jurisprudence sur l'habeas corpus, le requérant n'aurait eu
aucune chance de persuader une commission d'assistance judiciaire qu'il était
fondé à demander une révision de sa situation actuelle par un tribunal .
Il y a une distinction entre le pouvoir discrétionnaire dont dispose le Ministre
de l'Intérieur dans le cas d'un malade mental soumis
à restriction et le pouvoir
limité comme celui dont il est question dans l'affaire H.K., où les critéres
d'exercice du pouvoir discrétionnaire ont été fixés par la loi . Dans le cas d'un
malade mental, les tribunaux n'ont aucune compétence pour examiner dans quelle
mesure le Ministre de l'Intérieur exerce son pouvoir équitablement . La procédure
d'habeas corpus, dans la Requète N° 6998/75', montre que le tribunal n'a pas
procédé à une appréciation du bien-fondé de la décision d'annuler la libération du
requérant .
Lorsque le Parlement donne à un Ministre le pouvoir de prendre une
décision, il peut expressément prévoir un droit de recours devant un tribunal ou
bien donner au Ministre un pouvoir entiérement discrétionnaire . Le Ministre de
l'Intérieur a reçu un tel pouvoir en vertu de l'article 66 de la loi de 1959 .
L'intention du Parlement n'était pas de prévoir un recours judiciaire et les
tribunaux ne peuvent substituer leur décision à celle du Ministre de l'Intérieur .
L'affaire Hosenball, récemment tranchée par la Chambre des Lords, a montré que
les tribunaux ne pouvaient pas apprécier une décision relevant de l'absolue
discrétion d'un ministre. La décision ne peut être annulée que si le Ministre a agi
de mauvaise foi et dans l'intention de nuire ou d'éluder le but de la loi. Le
requérant ne prétend pas que tel soit le cas en l'espèce . La lecture attentive de
l'affaire Padfield révéle que le tribunal a estimé que le Ministre ne pouvait pas agir
contrairement à l'intention exprimée par le Parlement dans la loi . Dans le cas
présent, les actes du Ministres de l'Intérieur étaient parfaitement conformes aux
pouvoirs que lui confére la loi, mais le droit interne viole manifestement l'article 5
de la Convention . Le Ministre de l'Intérieur n'a pas commis d'erreur de droit .
Ayant un pouvoir discrétionnaire, il dispose de plusieurs moyens qui ne sont pas
conformes à la Convention . Le requérant fait grief aux articles 65 et 66 de la loi de
1959, non au comportement du Ministre de l'Intérieur .
Le Gouvernement n'a pas cité de précédent concernant l'internement d'un
malade mental . II n'existe qu'un lien ténu, de caractére spéculatif et académiqu e
' Voir D .R . 8, p
1 06.
_9z_
enue les attaires qu"il a Inentionnées et celle du requérant
Il n'est pas réallste de
plétendre que le requérant n'a pas épuisé les voies de recours intmrnes . D'aillews,
les voies de recours signalées n'offrent pas la possibilité de recours etteclif
envisagé par l'arlicle 5, par . 4 . Depuis l'adoplion de la loi de 1959, aucun Inalade
n'a disposé d'un recours ellectif selon les procédules proposées par le Gouver-
nement .
Le principe essentiel de l'article 5 esI le droil ;1 Lt liberté . Nul ne peul ètie
privé de sa Iiberlé à rrmolns que Irois conditions soient remplies : La privauon de
libené doit avoir eu lieu selon les voies Ibgales eI la dhtention ne doit pas cessel
d'ètre légale . Ceci dépasse la sinlple IégaGté formelle . Trés e,xac.Ierrmenl,
la
détention doit enlrer en pernranernce dans l'urne des catégories piévues
à
l'article 5, par . 1 lal à 111 . Chacune de ces six coridilioris est par nature limirée
dans le terrmps . Si elle n'était pas limitée, il n'y aurait pas de raison pour qu'une
personne ne puisse pas étre détenue à perpéluité pourvu que la condition ait été
reniplie au débul. Lorsque la condiuon cesse d'ètre remplie, la détention est
dlégale
L'article 5, par . 1 (a) ne veul pas dire que la délenlion soit légale indétini-
menl, quel que soit
le délit ou les anlécédents. Une détemion conlornle
à
l'article 5, par 1 lal qui serail manifestenienl dlsproportionnée avec la natwe du
délil selail inhumaine et dégradante . Le cas du requélant ne se compare pas
à
celtn d'une personne purgeanl une peine de prison
à perpétuité, qui ne peul
sanctionner que certains crimes Irés graves . Aucun Iriburlal n'aumit pu lui inllignr
une peinc ressemblant de prés ou de lour à urne condamnalion à perpéluilé Le
Gouvelnenternl doit donc invoquer l'article 5, par 1 lel pour justiliel la détemiun .
Comme toutes les conditions ntentionnées
à
l'article 5, par . 1, l'aliénation esl
sujelle à des changenienls . Elle doil dwer pendanl toute la période de délentio n
En vertu de l'article 5,par . 1 lel, des indices de maladw menlale doivent étie
réunis et l'internenlenl doit apparaitre comme nécessaire . Est-ce Irop demander
que la détenrion soit nécessailc, lorsque la libené est en jeu ? Il serait Injuste de
détenir une personne qui pourrait iecevoir des soins ou un trailemenl au scin de
la collectivité et il est généralentent adniis qu'un tel traitement est préfémble
chaque fois qu'il est possible . La détenGon doit étre indispensable, non seulemenl
au débul, ntais pendanl loule sa durée .
Le lait que l'aliénalion ntentale doive exister pendant loulc la dulée de la
délention signifie, comnie le Gouvernenwnl semble le leconnaiue, qu'un examen
oti une révision sonl indispensables
à
intervalles raisonnables pour v6+itier si
l'aliénalion de l'intéressé perdure . L'arlicle 5, par . 3 ne précise pas les ntodalilés
de cet examen, niais il doit ètre raisolulable .
Il semit injusre que l'organe charqé
de la détenlion prenne la décision .
Il faul qu'un examen réel de la question de
l'aliénalion ait lieu, sul h base de critéres ntédicaux . Dans les
A/laire.c rle
vagabondage', l'arrél de la Cour en son paragraphe 68 indique le type d'examen
Onais non pas l'organel nécessaire. La Cour exanline si les clitéres appGqués son l
Cour europ9enno des Droits de l'Homme, SArie A . vol . 12 .
93
compatible avec le sens habituel du terme « vagabondage » et si les critéres ont
été appliqués correctement . Si ces deux conditions ne sont pas remplies, la
détention est arbitraire et illégale .
La question est de savoir si l'examen auquel procéde le Ministre de
l'Intérieur répond à ces exigences . S'est-il appuyé sur des critéres médicaux ? Le
Ministre de l'Intérieur n'est pas tenu en droit de libérer un aliéné, et il ne le fait
pas en pratique, s'il considére qu'il représente un danger pour la société . Le
Ministre de l'Intérieur peut ainsi refuser de libérer une personne qui est jugée
saine d'esprit par la commission psychiatrique de réexamen ou par son médeoin
responsable . Le rapport du Service consultatif des hôpitaux l'a reconnu . Au
surplus, pulsque les critéres appliqués par le Ministre de l'Intérieur ne sont pas
nécessairement des critéres médicaux et qu'ils vont mème à l'encontre des
critéres médicaux, le plus condamnable est qu'il n'applique aucun critére du tout .
En vertu de l'article 66 de la loi de 1959, il reléve de son absolue discrétion de
décider le maintien en détention ou la libération d'un malade ou de se ranger à
l'avis du tribunal ou du médecin responsable . La Commission ne peut pas
réellement examiner si les critéres appliqués sont compatibles avec le sens
habituel du terme « aliénation mentale n .
La Cour a aussi examiné dans les Affaires de vagabondage si les critéres ont
été appliqués correctement . Par conséquent, le cas échéant, la Commission peut
se saisir de la question de savoir si une personne est réellement aliénée Sur ce
point, le requérant rappelle les rapports médicaux qui ont été produits .
En ce qui concerne l'appllcabilité de l'article 5, par . 4 après la décision
initiale, le requérant rappelle l'opinion individuelle du juge Zekia dans les Affaires
de vagabondage et les décisions de la Commission dans les Requètes N° 6692/74
et N° 6859/74 contre la Belgique' montrant que cet article s'applique . Le Ministre
de l'Intérieur n'est pas un cribunal, comme l'article 5, par . 4 l'exige, ni d'ailleurs la
commission psychiatrique de réexamen, qui est simplement un organe consultatif .
En ce qui concerne les questions posées par la Commission, le requérant a
soutenu que si une personne est détenue en raison de son état mental et de son
besoin de soins, son internement n'est pas licite s'il n'y a pas de traitement en
vue .
Le requérant soutient qu'en examinant l'applicabilité de l'article 5, par 4
dans les Affaires de vagabondage (par 16), la Cour ne s'est pas référée à la suite
de la détention, mais a simplement estimé que lorsque la détention initiale est
ordonnée par un tribunal il n'y a pas nécessité d'un recours pour ce qui concerne
cette détention initiale . L'article 5, par . 4 exige un réexamen du bien-fondé de la
détention et non pas seulement un réexamen des formalités de procédure .
Sur la nature de la procédure devant une commission psychiatrique de
réexamen, le requérant souscrit sur la plupart des points à l'argumentation du
Gouvernement défendeur . II souligne toutefois que cette commission n'est pas
•
D .R . 2, p . 108 et 8. p . 139
_94_
indépendante de l'exécutif . Dans les cas de restriction, des questions de procé-
dure et des questions diverses sont souvent soumises au Ministre de l'Intérieur .
L'efficacité du réexamen par ces commissions est douteuse, étant donné la
fréquence avec laquelle leurs recommandations sont rejetées . Le chiffre de
31,6 % de rejets des recommandations d'élargissement, que le Gouvernement a
donné, s'applique
à toutes les décisions depuis 1961 . Ces derniéres années, ces
rejets ont été plus fréquents, soit 59 % en 1972, 40 % en 1973, 46 % en 1974
et 31 % en 1975 . Lorsque la commission recommande l'élargissement, elle le fait
en tenant compte d'un solide dossier médical . Il paraît injuste que le Ministre de
l'Intérieur, sans entendre de témoins ni donner de motifs, rejette les recomman-
dations dans de si nombreux cas .
Un tribunal, selon la définition donnée dans l'arrêt Neumeister, c'est-é-dire
un organe indépendant de l'exécutif et des parties en cause, doit éviter l'excés de
formalisme. Dans les cas où il n'y
a pas de restriction, les commissions
psychiatriques de réexamen illustrent de façon exemplaire la rapidité et la
compétence d'un tribunal traitant des questions de détention et d'aliénation . II
n'est pas vraisemblable que le Ministre de l'Intérieur puisse garder constamment
sous sa surveillance les cas des malades mentaux . II ne se soucie d'examiner si un
malade soumis à restriction doit ètre libéré que lorsqu'il reçoit une recommanda-
tion en ce sens de l'un de ses organes consultatifs . En réalité il ne les surveille pas .
A première vue il semblerait raisonnable que le Ministre de l'Intérieur puisse
détenir une personne en raison du danger qu'elle représente pour la société, mais
il n'est pas prouvé que les délinquants ordinaires IibérAs de prison soient moins
dangereux que les délinquants anormaux . Le rapport Butler, par exemple, indique
qu'un délinquant ordinaire est plutôt plus dangereux . Or, il n'existe aucun pouvoir
de détention et de réincarcération qui s'applique à leur ca s
En résumé, le requérant conclut que toutes les conditions autorisant la
détention en vertu de l'article 5, par. 1 connaissent implicitement une limite dans
le temps et que par conséquent un examen périodique doit avoir lieu à intervalles
raisonnables pour établir si la cause ou la condition de la détention a cessé .
L'article 5, par. 1 lel exclut
peut-être
implicitement le Ministre de l'Intérieur
comme organe compétent, mais en tout cas il n'exclut pour la maniére dont il
décide parceque les critéres qu'il applique ne sont pas appropriés au but de la
détention. L'article 5, par . 4
écarte le Ministre de l'Intérieur en raison de la
personne qu'il est, quelle que soit la façon dont il décide .
Mème dans une « bonne cause », où les rapports médicaux montreraient
abondamment qu'une personne n'est pas aliénée, le Ministre de l'Intérieur
resterait dans le cadre de la loi de 1959 s'il refusait de libérer cette personne pour
le motif qu'il la considére comme un danger pour la société et sans donner
d'autres motifs . II arrive que le Ministre de l'Intérieur s'inspire de considérations
politiques . En 1972, aprés un crime pa rt iculiérement odieux qui avait exposA le
Ministre de l'Intérieur à des pressions politiques, le nombre des libérations avait
fortement décliné .
- 95 -
Sur le point de savoir si le requérant a une
« bonne cause », on rappellera
qu'il a été condamné pour un délit mineur et détenu pendant longtemps . Le
Ministre de l'Intérieur a refusé de le libérer et de justifier son refus . Ouant au
danger qu'il pourrait présenter, il est rappelé que le requérant n'a pas d'antécé-
dents criminels .
Il y a une certaine ambiguïté sur la maniére dont il faut interpréter le mot
a légalité » à l'article 5, par . 4 . II ne s'agit pas de la légalité procédurale, mais on
voit mal s'il s'agit de la légalité en droit interne ou du bien-fondé . Le principe
essentiel de cet article doit prévaloir,
à
savoir le droit
à la liberté Méme si
l'article 5, par . 4 ne visait que la légalité au sens strict, on pourrait douter qu'il y
ait en l'espèce un recours eftectif, étant donné la difficulté d'obtenir l'assistance
judiciaire et de se retrouver dans les méandres de la loi . Ce n'est pas, quelle que
soit l'interprétation de l'article 5, par . 4, le type de recours que la Convention a
voulu promouvoir .
EN DROIT
1 . La Commission examinera en premier lieu le grief du requérant selon lequel
il se plaint qu'en juin 1974 il s'est vu refuser la permission d'envoyer un
télégramme
à ses parents et elle examinera s'il y a apparence de violation des
droits reconnus au requérant par l'article 8 de la Convention .
L'article 8, par. 1 de la Convention dispose :« Toute personne a droit au
respect de
. .
et de sa correspondance » .
Toutefois, le requérant n'a pas été
empéché de correspondre avec ses parents, puisqu'il aurait pu communiquer avec
eux par lettre . Rien n'indique qu'il ait été en quelque maniére empéché de leur
écrire Certes, il n'a pas été autorisé à télégraphier un message qui semble avoir
eu un certain degré d'urgence, puisque le requérant voulait, semble-t-il, faire
ajourner une audience de tribunal qui devait avoir lieu une semaine aprés . La
Conimission n'a aucune raison de penser que cette communication n'aurait pas
pu être faite par lettre dans un temps utile . De plus, en dehors de cette
possibilité, le requérant a pu en réalité transmettre le message
à sa mére en
personne lorsqu'elle l'a vu deux jours plus tard à l'occasion d'une de ses visites
réguliéres . Elle a eu ainsi le temps d'obtenir l'ajournement souhaité par le
requéran t
Dans ces conditions, le Commission constate, même en supposant que les
télégrammes soient visés par le terme a correspondance » à l'article 8, par . 1, que
le requérant n'a pas montré que le refus de l'autoriser
à envoyer un télégramme
ait sensiblement perturbé ses moyens de correspondance avec ses parents . Elle
est donc d'avis que ce grief est manifestement mal fondé, au sens de l'article 27, par . 2
de la Convention .
2. La Commission examinera ensuite le grief du requérant selon lequel les
conditions de sa détention et de son traitement à l'hôpital de Broadmoor à parti r
- 96 -
du 19 décembre 1973 ont constitué une violation des droits que lui reconnaît
l'article 3 de la Convention, qui interdit notamment les traitements inhumains et
dégradants .
Le requérant prétend que sa détention à Broadmoor était inutile . Il a allégué
qu'il n'y avait pas reçu de traitement, qu'il n'a eu que de rares contacts avec son
médecin responsable et que la nécessité du traitement ne lui a pas été exposée . Il
s'est plaint également des conditions de vie à l'hBpital et il a allégué en particulier
que celui-ci est fortement surpeuplé, que l'absence d'intimité et une atmosphère
constante de violence y régnent, que les installations sont insalubres, que les
précautions contre l'incendie sont insuffisantes, qu'il est ou a été sous-occupé, ce
qui a déterminé chez lui un processus d'institutionnalisation .
Le Gouvernement défendeur a nié qu'il y ait eu violation de l'article 3 dans
le cas du requérant et affirmé que sa détention à Broadmoor était jugée
nécessaire tant par les personnes qui le soignaient que par la commission
psychiatrique de réexamen et soutenu que le requérant s'est opposé à toutes les
tentatives de mise sur pied d'un traitement valable. Tout en reconnaissant que
l'hôpital est surpeuplé et que les conditions de viey sont
à certains égards peu
satisfaisantes, il a soutenu que celles-ci ne sont pas telles qu'elles puissent faire
naître un probléme sous l'angle de l'article 3 de la Convention ; que cette partie
de la requête serait par conséquent manifestement mal fondée .
Le Gouvernement défendeur soutient aussi que cette partie de la requête est
irrecevable pour non-épuisement des voies de recours internes, en vertu des
articles 26 et 27, par. 3 de la Convention . Selon lui, si l'objet des griefs constituait
des comportements interdits par l'article 3, quod non, le requérant aurait des
recours à sa disposition .
Il
lui serait loisible d'engager une procédure en
dommages-intéréts ou une procédure tendant à une décision de caractére
déclaratoire dont il ressortirait que les conditions dont il se plaint contreviennen
t au droit relatif aux actes illicites
. De son cBté, le requérant conteste avoir eu u n
recours à sa disposition . Pour se voir allouer des dommages-intérêts, il faut, selo
n lui, faire état, piéces à l'appui, d'une lésion ou d'une maladie physique
. Une
action civile n'aurait aucune perspective raisonnable de succés, en particulier à
cause des difficultés pratiques qui résultent de sa situation de malade mental
détenu et dénué de moyens financiers
. La Commission commencera donc par examiner,
à la lumiére de sa juris-
prudence et de celle de la Cour, si les griefs du requérant touchant l'article 3 de la
Convention sont irrecevables pour nomépuisement des voies de recours indiquées
par le Gouvernement. Elle rappelle qu'elle a déjà déclaré que pour satisfaire aux
exigences de l'article 26 de la Convention, un requérant est tenu de « faire un
usage normal des recours vraisemblablement efficaces et suffisants
» pour porter
remède à ses griefs (voir Requête N° 788160, Autriche contre ltalie, Annuaire 4,
page 173 ; Requére N° 4330/69, Simon-Herold contre Autriche, Annuaire 14,
page 353 ; Requêtes N° 577-5583/72, Donnelly et autres contre Royaume-Uni,
Décisions et Rapports 4, page 4, voir p . 64) . La Cour européenne des Droits d e
- 97 -
l'Homme a 7ugé que l'article 26 n'exige que l'usage des recours
« adéquats,
c'est-à-dire de nature à porter reméde aux griefs
»
(Voir par exemple Les Affaires
de vagabondage, Série A n° 12, p . 33, paragraphe
60) .
D'autre part, la
Commission a toujours estimé que le seul fait qu'il existe des doutes quant aux
perspectives de succès d'une voie de recours déterminée ne dispense pas un
requérant d'en faire usage, car il appartient aux tribunaux nationaux de statuer en
premier lieu (voir par exemple Requéte N° 712/60, RfTIMAG contre République
Fédérale d'Allemagne, Annuaire 4, page 285 ; Recueil de Décisions 8, page 29 ;
Requête N° 7661/62, X et Y contre Be/gique, Annuaire 6, page 361, Recueil de
Décrstbns 70, page 20) .
Les griefs du requérant touchant l'anicle 3 de la Convention portent
essentiellement sur la prétendue insuffisance des facilités disponibles pour la
détention et le traitement d'une personne qui, comme lui, est considérée comme
souffrant d'une maladie mentale exigeant un traitement dans certaines conditions
de sécurité. Pour une large part, ces griefs découlent de l'état non contesté de
surpeuplement dans les hôpitaux psychiatriques dits de sécurité et en particulier à
l'hôpital de Broadmoor . Le requérant ne se plaint pas d'avoir subi une lésion, une
maladie ou une perte matérielle . Le Gouvernement défendeur admet qu'il n'existe
pas directement, en droit anglais relatif aux actes illicites (tort), de précédent où
des dommages-intérêts aient été accordés en pareil cas . Comme les effets dont le
requérant se plaint consistent essentiellement en diverses formes de désarroi
mental, telles que l'ennui et la peur, la Commission estime que l'octroi de
dommages-intérèts constituerait une modification sensible de la jurisprudence
nationale visée par le requérant .
Quoi qu'il en soit, la Commission n'est pas persuadée que l'octroi de
dommages-intérèts ou une décision de caractère déclaratoire auraient pu raison-
nablement constituer un reméde suffisant aux griefs du requérant, étant donné
qu'aucun autre logement jugé convenable pour le maintien de sa détention ne
semble avoir été disponible .
Dans ces conditions, la Commission estime qu'il n'a pas été établi qu'il
existe en droit britannique un recours qui puisse porter reméde aux griefs du
requérant touchant l'article 3 et que le requérant n'aurait pas exercé .
Il s'ensuit
que ces griefs ne sauraient être rejetés pour non-épuisement des voies de recours
internes .
La Commission examinera ensuite si les griefs du requérant touchant
l'article 3 sont manifestement mal fondés, au sens de l'article 27, par . 2 de la
Convention .
Il est admis que les conditions de vie physiques à l'hôpital de
Broadmoor ne sont pas satisfaisantes et sont critiquées par différents organes
officiels depuis plusieurs années. Si le personnel hospitalier lui-même, comme le
Gouvernement l'a soutenu, fait de son mieux pour faire face à ces insuffisances,
on ne peut néanmoins exclure la possibilité que les conditions physiques de la
détention soulévent en elles-mèmes des problémes relevant de l'article 3 . La Com-
mission estime que les diverses allégations du requérant relatives aux condition s
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de sa détention et à la question de son traitement médical doivent être
considérées comme un tout et que, ainsi envisagées, elles posent des questions,
sous l'angle de l'article 3, qui exigent une enquéte et un examen de fond . Elles ne
peuvent donc pas étre déclarées manifestement mal fondées . En conséquence, la
Commission estime que ces griefs sont recevables .
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Enfin, la Commission examinera les questions qui se posent sous l'angle de
l'article 5 de la Convention . La première de ces questions est celle de savoir si la
détention du requérant à Broadmoor est justifiée aux termes de l'article 5, par . 1
de la Convention, soit pour le motif qu'il est réguliérement détenu a aprés
condamnation par un tribunal compétent », comme l'autorise l'article 5, paY, 1 (a),
soit pour le motif que sa détention est la détention réguliére d'une personne
a aliénée », comme l'autorise l'article 5, par . 1 (e) . La deuxiéme question est celle
de savoir si les dispositions de l'article 5, par . 4 de la Convention ont été
respectées. Ce texte stipule que « toute personne privée de sa liberté
. . . a le droit
d'introduire un recours devant un tribunal, afin qu'il statue à bref délai sur la
légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale
» .
Le Gouvernement défendeur conteste qu'il y ait eu violation de l'article 5 . II
a également soutenu que le requérant avait négligé d'épuiser certaines voies de
recours internes quant à ses griefs afférents à l'article 5 et que cette partie de la
requéte est par conséquent irrecevable pour non-épuisement des voies de recours
internes . Il estime qu'il aurait été loisible au requérant d'attaquer le maintien de sa
détention en demandant une ou plusieurs ordonnances (prerogative writs)
:
d'habeas corpus, de certiorari, de prôhibition ou de mandamus . Le requérant a
répliqué que ces recours n'auraient pas été efficaces .
La Commission observe qu'elle sera appelée
à
examiner la portée de
l'efficacité du recours offert par les procédures mentionnées dans son examen au
fond des questions touchant à l'article 5 soulevées dans la Requète N° 6998/75,
qui a été déclarée recevable. En conséquence, il lui apparait convenable d'ajourner
son examen de la question de l'efficacité de ces procédures comme moyens de
reéours dans la présente affaire en attendant un examen plus complet de la
Requête N° 6998/75 .
Par ces motifs, la Commission
:
1 . DÉCLARE IRRECEVABLE le grief du requérant dans lequel il se plaint de
s'être vu refuser l'autorisation d'envoyer un télégramme ;
2 . DECLARE RECEVABLE,
sans préjuger du fond, les griefs du requérant
relatifs aux conditions de sa détention et à la question du traitement médical à
l'hôpital de Broadmoor
;
3. AJOURNE son examen des griefs tirés de l'article 5 de la Convention, en
attendant un examen plus complet au fond de la Requéte N° 6998/75' .
Cf. D .R . e p . 106 .
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